结论前置：签了合作协议但不发工资，可能涉及多种违法行为，具体取决于双方关系的实质以及协议内容。以下是详细分析：

1. 若双方实际构成劳动关系：

   • 违法行为：根据《中华人民共和国劳动合同法》第十条，建立劳动关系应当订立书面劳动合同。若双方实际存在劳动关系（如一方提供劳动，接受另一方的管理和监督，且劳动是单位业务的组成部分，单位定期支付报酬），但仅签订了合作协议而未签订劳动合同，且未支付工资，则用人单位的行为违法。
   • 法律后果：用人单位可能面临向劳动者支付双倍工资（根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第六条、第七条）或视为订立无固定期限劳动合同的法律后果。同时，未支付工资还违反了《中华人民共和国劳动法》中关于劳动报酬支付的规定，劳动者有权要求用人单位支付拖欠的工资及可能的赔偿金。

2. 若双方实际为合作关系：

   • 违法行为判断：若双方为平等的民事主体，基于合作项目开展合作，各自独立承担责任，不存在管理与被管理关系，且合作协议中明确约定了收益分配方式（包括不支付固定工资，而是按合作成果分配收益），则签订合作协议而不发工资本身不构成违法。但需注意，若合作协议中约定了应支付的固定费用或报酬而未支付，则可能构成违约。
   • 法律后果：在合作关系下，若一方未按照合作协议约定支付费用或报酬，另一方有权依据合作协议及《中华人民共和国民法典》中关于合同违约的规定，要求违约方支付拖欠的费用或报酬，并可能要求赔偿因此造成的损失。

实践中的判断依据与建议：

• 判断依据：在实践中，判断双方关系的性质需综合考虑实际行为、协议条款、报酬支付方式等因素。若对关系性质有争议，可通过劳动仲裁或司法程序进行认定。
• 建议：
  • 对于劳动者而言，若认为与用人单位实际存在劳动关系，应收集相关证据（如工作证、考勤记录、工资支付记录等），通过劳动仲裁或诉讼途径维护自身权益。
  • 对于合作者而言，应明确合作关系的本质，确保合作协议内容合法、有效，并明确约定收益分配方式及违约责任，以维护自身权益。若对方未按照协议约定支付费用或报酬，应及时采取法律措施追讨。

法律背景：

• 《中华人民共和国劳动合同法》第十条：建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。
• 《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第六条、第七条：关于用人单位未与劳动者订立书面劳动合同的法律后果。
• 《中华人民共和国劳动法》第五十条：工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。
• 《中华人民共和国民法典》中关于合同违约的规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

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