房地产开发企业土地出让金返还的合法性取决于多个因素，包括政策目的、程序合规性、资金用途以及相关法律法规的遵循情况。以下是对该问题的详细分析：
合法情形
符合法定用途及程序
- 公共利益相关支出：若土地出让金返还是为了特定的公共利益目的，如城市基础设施建设、公共服务设施建设（学校、医院、公园等），并且经过了法定的审批程序和公示，那么这种返还是合法的。例如，政府为了提升城市整体服务水平和居民生活质量，可能会通过返还部分土地出让金来支持这些项目的建设。
- 扶持特定产业发展：地方政府为鼓励和扶持特定产业，如高新技术产业、环保产业等，可制定相关政策，对符合条件的企业在土地出让金上给予返还优惠。这有助于引导产业结构调整和经济可持续发展。比如，对于投资于高新技术产业的企业，政府可能会返还部分土地出让金以降低其投资成本。
- 特殊情况下的补偿：因公共利益需要提前收回土地时，政府需按规定给予土地使用者相应补偿，可能包括返还部分土地出让金。这种情况下，返还也是合法的，因为它旨在弥补土地使用者因政府行为而遭受的损失。
政策依据明确且不与上位法相抵触
- 地方政府可根据上位法和本地实际情况，制定具体、明确的土地出让金返还政策，并严格执行。只要这些政策不与上位法相抵触，且在政策框架内执行，就是合法的。例如，地方政府可以出台政策，对在特定区域内投资建设的企业给予土地出让金返还的优惠。
基于合法行政目的
- 若土地出让金返还政策是基于合法的行政目的，如吸引投资、促进经济发展等，并遵循了法定程序，那么该政策通常是合法的。政府通过返还土地出让金来吸引企业投资，可以带动当地经济发展，增加就业机会，提高居民生活水平。
不合法情形
违反法律法规强制性规定
- 规避法定程序：通过低价出让土地后再高额返还出让金，变相降低土地出让价格，以特定主体获取土地为目的，违反了土地管理法规，是不合法的。这种行为可能损害国家利益和公共利益，破坏土地市场的公平竞争环境。
- 损害国家利益和公共利益：若返还并非用于公共利益或法定合理用途，而是被用于不正当利益输送、弥补财政亏空等，损害了国家和社会公共利益，则政策违法。例如，政府将土地出让金返还给与企业无关的个人或机构，或者用于非公共利益的项目，都是不合法的。
缺乏法定程序和监督机制
- 土地出让金的收支管理应遵循严格法定程序。若返还过程未经法定审批或缺乏有效监督机制，易引发权力滥用和腐败，这样的政策也是不合法的。政府应建立健全的土地出让金返还审批和监督机制，确保返还过程的公开、透明和合规。
返还目的不合法
- 将土地出让金返还用于与公共利益无关的商业项目或个人利益输送，明显违背了政策的初衷和法律法规的要求，因此被视为不合法。例如，政府将土地出让金返还给企业用于其私人消费或投资其他非公共利益项目，都是不合法的。
实际操作中的注意事项
- 合同约定：房地产开发企业在与政府签订土地出让合同时，应明确约定土地出让金的返还条件、金额和方式等条款。这有助于企业在后续操作中维护自身权益，避免产生纠纷。
- 证据保留：企业应妥善保存与土地出让金返还相关的所有证据，如政府文件、会议纪要、往来函件等。这些证据在后续可能发生的纠纷中将成为企业维权的重要依据。
- 税务处理：企业取得的政府补助收入（除非有专项用途并经国务院批准），一般属于应税范围，应依法缴纳企业所得税。房地产开发企业在收到土地出让金返还时，需注意相关税务处理，避免产生税务风险。
综上所述，房地产开发企业土地出让金返还的合法性取决于多个因素。企业在涉及相关事宜时，应充分了解当地政策和法律法规，确保操作的合法性和规范性。如有任何疑问或需要进一步的法律帮助，请随时向我咨询。