行政行为没有法律依据的情形主要包括以下几种：

1. 没有事实依据的行政行为：

   • 这种情况指的是行政行为完全没有事实根据。事实依据是成立一个行政行为必不可少的客观事实，如行政许可中行政相对人的请求，行政处罚中行政相对人违法行为的状况等。如果缺乏这些事实，行政行为就必然会导致无效。

2. 没有法律依据的行政行为：

   • 这包括行政行为完全没有法律依据或适用的法律规范不具有法律效力的情况。具体表现为：没有适用法律规范并且不存在可适用于相应事项的法律规范；适用了已经废止或失效的法律规范；适用了法律、法规、规章、规章以下规范性文件以外的非法律规范。
   • 需要注意的是，应当把没有法律依据和单纯的适用法律错误区别开来。适用法律错误，通常不符合“重大且明显”的违法程度要求，不能将其认定为行政行为无效，但是可以用于判断成立可撤销的行政行为或确认行政行为违法的法律依据。

3. 严重违反程序性法律规范的行政行为：

   • 主要包括两种情形：其一，存在作出行政行为的程序性法律规范而行政机关未履行该程序规范；其二，法律法规没有设置相应的具体程序规定或仅有对程序的法律原则的规定，需要依靠行政机关行使自由裁量权运行程序，但行政主体在向行政相对人作出行政行为时，未符合一定程度的程序外观。
   • 例如，地方人民政府向行政相对人颁发行政许可证，该证书必须符合法定形式，需要载明证书编号且有明确的许可内容；公安机关作出行政处罚决定，处罚决定书不能存在未加盖公章或加盖已作废公章的情况。因此，在行政主体无法提交任何证明材料或提交的材料严重不符合法定形式时，不能认定其所作的行政行为履行了相关必经程序，该行政行为属于因缺乏法律依据而不具有公定力的无效行政行为。

从法律后果的角度来看：

• 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
• 无效行政行为自始不产生法律效力，对行政法律关系参与人不具有约束性，任何人无需遵守和执行。

对于公民和行政机关的建议：

• 对于公民而言，了解这些法律规定有助于保护自身合法权益，当面临无效行政行为时，可依法申请确认无效并寻求救济。
• 对于行政机关而言，则应严格遵守法律法规，确保行政行为的合法性和有效性，以维护行政秩序和公信力。

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