关于行政处罚案卷的制作是否一定要由执法人员来进行的问题，这主要涉及到行政执法案卷管理的相关规定以及执法人员的职责范围。

首先，从行政执法案卷的定义和性质来看，行政处罚案卷是在行政处罚过程中形成的与案件有关的、按照一定顺序汇集成卷的案件材料。这些材料记录了行政处罚的全过程，是行政执法活动的重要记录和证明，因此其制作和管理需要严格遵循相关法律法规和规章制度。

其次，根据相关制度规定，如尊政字〔2025〕14号文尊祖庄镇人民政府执法案卷制度中明确指出，行政处罚案卷由案件承办人负责立卷。这里的“案件承办人”通常指的是直接参与行政处罚案件调查、处理等执法活动的执法人员。他们因为直接参与了案件的处理过程，对案件情况最为熟悉，因此由他们来负责立卷能够确保案卷的完整性和准确性。

再者，从执法人员的职责范围来看，执法人员不仅负责执行行政处罚决定，还承担着收集、整理、保存与案件有关证据材料的责任。这些证据材料是构成行政处罚案卷的重要内容，因此执法人员在执行职务过程中，实际上已经在进行着案卷制作的相关工作。

此外，虽然行政处罚案卷的制作主要由执法人员负责，但并不意味着其他人员不能参与或协助。在实际操作中，可能会有其他辅助人员或部门在执法人员的指导下参与案卷的整理、装订等工作。然而，这些工作仍然是在执法人员的监督和指导下进行的，以确保案卷的质量和合规性。

综上所述，行政处罚案卷的制作主要由直接参与案件处理的执法人员负责。这是由执法人员的职责范围、案件材料的性质以及相关法律法规和规章制度所决定的。当然，在实际操作中也可能会有其他人员或部门的协助，但始终是在执法人员的监督和指导下进行的。