行政执法确实需要形成案卷。以下是对这一问题的详细解释：

一、行政执法案卷的定义与构成

行政执法案卷是行政执法机关在办理行政处罚、行政许可、行政强制等执法案件过程中，按照法定标准和要求，将形成的各类文书、证据材料、视听资料及相关记录进行收集、整理、装订、归档而形成的档案卷宗。它主要包括以下几类材料：

1. 外部文书：如行政处罚决定书、行政许可申请书及审批文件等，直接体现了执法行为与行政相对人的交互。
2. 内部文书：如立案审批表、案件讨论记录等，记录了执法行为的内部审批、讨论等环节。
3. 证据材料：包括书证、物证、视听资料以及证人证言、当事人陈述、鉴定结论等，用于证明案件事实。

二、行政执法案卷的作用

1. 真实记录执法过程：行政执法案卷完整、准确地记录了执法活动的全过程，从立案到结案，每一个步骤都有据可查。这有助于确保执法活动的透明度和公正性。
2. 执法监督与审查：上级机关或相关部门通过审查案卷，可以监督执法行为是否合法、合规，确保执法公正。同时，在行政复议、行政诉讼中，案卷也是判断执法行为合法性的重要依据。
3. 法律救济与权益保障：对于行政相对人而言，行政执法案卷是他们了解执法过程、维护自身权益的重要依据。如果行政相对人对执法行为有异议，可以通过查阅案卷来了解执法依据和过程，从而更好地维护自己的合法权益。
4. 经验总结与提升：通过对案卷的分析研究，执法机关可以总结经验教训，发现并改进执法过程中的问题，提高执法水平和效率。

三、行政执法案卷的管理要求

为确保行政执法案卷的真实性、完整性和合法性，执法机关应严格遵守以下管理要求：

1. 及时整理：执法行为终结后，执法人员应在规定时间内将相关材料进行收集、整理，确保案卷的及时性。
2. 规范装订：按照规定的顺序和要求对材料进行装订，确保案卷的整齐、牢固和便于保管查阅。
3. 安全保管：设置专门的档案管理场所，配备必要的保管设备，采取防火、防盗、防潮、防虫、防光等措施，确保案卷的安全。
4. 严格查阅：限制查阅、复制案卷的人员范围和程序，因工作需要查阅的应经相关负责人批准并办理登记手续，涉及保密信息的要严格按照保密规定管理。

四、不形成案卷的可能后果

如果行政执法机关在执法过程中不形成案卷或案卷管理不善，可能会导致以下后果：

1. 执法过程缺乏记录：导致执法活动的透明度和公正性受到质疑，难以接受上级机关或相关部门的监督与审查。
2. 法律救济困难：在行政复议、行政诉讼中，由于缺乏完整的案卷记录，可能难以证明执法行为的合法性，从而损害执法机关的行政决定。
3. 经验总结与提升受阻：缺乏对案卷的分析研究，执法机关难以总结经验教训，发现并改进执法过程中的问题，从而影响执法水平和效率的提升。

综上所述，行政执法形成案卷是确保执法活动合法、公正、透明的重要保障。因此，执法机关必须高度重视案卷的制作和管理，确保其符合法律法规的要求。如果您在行政执法领域有任何疑问或需要进一步的法律帮助，请随时向我咨询。