行政案件文书的制作并不必须完全由执法人员完成，但需满足法定要求，具体分情况如下：

1. 行政处罚决定书等核心文书的制作主体
   根据《行政处罚法》第五十七条，行政处罚决定书必须由具有行政执法资格的执法人员制作，且需载明当事人违法事实、证据、处罚依据、救济途径等内容。此类文书直接涉及当事人权利义务，制作主体需具备法定资格，否则可能因程序违法被撤销。

2. 辅助性文书的制作主体
   对于询问笔录、现场检查笔录等过程性文书，可由执法人员指导辅助人员（如实习生、文员）记录，但最终需由执法人员审核签字确认。例如，《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条明确，记录人员需在笔录上签名，但案件调查人员需对内容真实性负责。

3. 电子文书的特殊要求
   若通过电子系统生成文书（如交通违法处罚决定书），需满足《电子签名法》要求，确保文书真实性、完整性。此时制作主体虽为系统，但需执法人员通过数字证书认证授权，实质仍由执法人员主导。

关键风险提示：

• 若非执法人员独立制作核心文书，可能构成“程序违法”，导致行政行为被法院撤销（参考《行政诉讼法》第七十条）。
  
• 辅助人员参与记录时，执法人员未审核签字的，同样可能被认定程序瑕疵。
  

建议：
行政机关应严格区分文书类型，对核心文书实行“执法人员亲历制作+审核签字”制度；对辅助性文书可建立“执法人员指导+双人记录+最终审核”机制，确保程序合法性。如有具体案件文书制作疑问，可直接向我咨询。