在行政处罚案件中，关于集体讨论和事先告知书（即行政处罚告知）的程序先后问题，确实是一个存在实务争议的话题。以下是对这一问题的详细解答：

首先，我们需要明确两个程序的基本法律规定：

1. 行政处罚告知程序：根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条，行政机关在作出行政处罚决定前，必须告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。这是保障当事人知情权、参与权的重要程序。

2. 行政机关负责人集体讨论程序：根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款，对于情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。这是确保行政处罚决定公正、合理的重要程序。

接下来，我们分析两个程序的先后顺序：

• 法律未明确规定：目前，法律并未明确规定集体讨论和行政处罚告知两个程序的先后顺序。这导致了实务中存在不同的理解和操作。

• 实务中的不同做法：

  • 有些地区或部门，如广东省司法厅的《新行政处罚法理解与适用工作指引》，明确规定集体讨论应在行政处罚告知之后。这种做法更侧重于保护当事人的合法权益，确保当事人在充分知情的情况下行使陈述、申辩等权利。
  • 有些领域，如自然资源违法行为的案件查处工作，可能将集体讨论放在行政处罚告知之前。这种做法可能基于案件处理的紧迫性或特殊性考虑。
  • 乡镇执法领域基本达成一致，认为行政处罚告知程序在前，集体讨论在后。这体现了对当事人权益的尊重和保护。
  • 其他执法领域，如城市管理、文化市场、交通运输等，流程图可能显示集体讨论在前，行政处罚告知在后。这可能与这些领域的案件处理流程和习惯有关。

• 立法目的与程序价值：从立法目的出发，行政处罚告知程序旨在保障当事人的知情权、参与权，而集体讨论程序则旨在确保行政处罚决定的公正性、合理性。如果集体讨论在前，可能会架空行政相对人的陈述、申辩及听证权利，因为当事人在未知悉具体处罚内容和理由的情况下，难以有效行使这些权利。相反，如果行政处罚告知在前，则更有利于保护行政相对人的合法权益，确保当事人在充分知情的情况下参与行政处罚过程。

综合建议：

在实务操作中，为了平衡行政效率与当事人权益保护，建议行政机关在作出行政处罚决定前，先进行行政处罚告知，确保当事人充分知情并行使相关权利后，再进行集体讨论。这样既能保障当事人的合法权益，又能确保行政处罚决定的公正性、合理性。当然，具体操作还需根据当地法律法规、部门规章以及案件实际情况进行灵活调整。