两办意见不属于行政法规。以下是对这一问题的详细解释：

1. 定义与性质：

   • 行政法规：根据《中华人民共和国立法法》的规定，行政法规是国务院为执行法律规定及履行宪法规定的行政管理职权的需要而制定的规范性文件。行政法规具有法律效力，且其制定程序严格，需经国务院常务会议审议或者由国务院审批。
   • 两办意见：通常指的是中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的文件，这类文件往往是对某项工作或政策的指导性意见，并不具备行政法规的法律效力和制定程序。

2. 法律效力：

   • 行政法规作为国务院制定的规范性文件，具有普遍约束力，可以在全国范围内适用，并对相关主体产生法律上的义务和责任。
   • 两办意见则更多是对某项工作或政策的宏观指导和建议，不直接设定法律上的权利和义务，也不具有行政法规那样的普遍约束力。

3. 制定程序：

   • 行政法规的制定需经过严格的立法程序，包括起草、征求意见、审议、修改、公布等环节，确保法规的合法性和合理性。
   • 两办意见的制定则相对灵活，更多是基于政策需要和工作实际，通过内部协商和讨论形成，不遵循行政法规的制定程序。

4. 实际应用：

   • 在实际工作中，行政法规是行政机关执法的重要依据，也是公民、法人和其他组织遵守法律的重要规范。
   • 两办意见则更多作为行政机关内部工作的参考和指导，不直接作为执法依据。

总结与建议： 两办意见与行政法规在定义、性质、法律效力、制定程序以及实际应用等方面均存在显著差异。因此，两办意见不属于行政法规。如果您在行政工作中遇到相关问题或需要进一步的法律指导，请直接向我咨询，我会根据您的具体情况提供专业的法律意见。