意见不属于行政法规。以下从多个角度为你详细分析：

定义与性质

行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并严格按照《行政法规制定程序条例》制定的各类法规。它具有严格的规范形式和法律强制效力，是国家法律体系的重要组成部分，通常以“条例”、“规定”、“办法”等名称命名，并以国务院令的形式公布。

而“意见”则是对特定领域工作或重要问题提出见解和处理办法的一种公文形式。它主要用于对机关、团体、企事业单位的内部事务或某些涉及面较广的问题提出原则性的指导和建议。虽然“意见”也具有一定的规范性和约束力，但其性质更倾向于政策性文件，是一种指导性、纲领性的行政公文，旨在指引、引导相关工作，并不具备行政法规那样的严格规范形式和法律强制效力。

制定程序

行政法规的制定和发布需遵循严格的法定程序，包括立项、起草、审查、决定和公布等环节，确保法规的合法性和有效性。而“意见”的制定则相对灵活，不需要按照行政法规的制定程序进行，可以根据实际需要迅速制定并发布。

效力与适用

行政法规具有法律效力，违反者可能面临法律责任。它对于规范行政行为、保障公民权益、维护社会秩序等方面具有重要作用。而“意见”虽然也有一定约束力，但通常不涉及法律责任。它更多地是作为一种指导性文件，为相关工作提供方向和思路，不具有行政法规那样的强制执行力。

实际应用中的区分

在实际应用中，我们可以通过文件的名称、发布形式以及内容等方面来区分行政法规和“意见”。行政法规通常以“条例”、“规定”、“办法”等名称命名，并以国务院令的形式公布，内容详细、具体，具有可操作性。而“意见”则可能以“关于…的意见”等名称出现，内容相对原则性、指导性较强，不涉及具体的操作细节。

总结与建议：

意见与行政法规在定义、性质、制定程序以及效力与适用等方面都存在明显的区别。因此，在理解和适用这些文件时，我们需要仔细区分它们的性质和功能，确保正确识别和适用不同类型的文件。如果你在实际工作中遇到相关问题或需要进一步的法律帮助，可以直接向我咨询，我会根据你的具体情况提供专业的法律意见。