国务院发布的“意见”属于规范性文件，但不属于法规或规章。
一. 法规与规章的定义
- 法规：通常指由国家有权机关依照法定程序制定的，具有法律效力的规范性文件。在我国，法规主要包括行政法规和地方性法规。行政法规由国务院制定，而地方性法规由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定。
- 规章：是行政性法律规范文件，之所以是规章，是从其制定机关进行划分的。规章主要指国务院组成部门及直属机构，省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，在它们的职权范围内，为执行法律、法规，需要制定的事项或属于本行政区域的具体行政管理事项而制定的规范性文件。
二. 规范性文件的定义与“意见”的性质
- 规范性文件：是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及不特定的公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
- “意见”的性质：国务院发布的“意见”是对特定领域工作或重要问题提出见解和处理办法的一种公文形式，它主要用于对机关、团体、企事业单位的内部事务或某些涉及面较广的问题提出原则性的指导和建议。这种“意见”具有规范性和约束力，旨在指引、引导相关工作，因此属于规范性文件。然而，它并不具备法规或规章那样的严格规范形式和法律强制效力。
三. “意见”与法规、规章的区别
- 制定主体与程序：法规由国务院或地方人民代表大会及其常务委员会制定，规章由国务院组成部门、直属机构或地方政府制定，均需遵循严格的法定程序。而“意见”的制定相对灵活，不需要按照法规或规章的制定程序进行。
- 效力与适用范围：法规与规章具有法律效力，违反者可能面临法律责任。它们适用于特定的行政领域，具有普遍约束力。“意见”虽然也有一定约束力，但通常不涉及法律责任，其指导作用更为突出，适用范围也相对较广。
综上所述，国务院发布的“意见”属于规范性文件，但它既不属于法规也不属于规章。这一结论有助于我们在实际工作中正确识别和适用不同类型的文件。如有进一步需要，您可以继续咨询我。