民航行政法规是由国务院制定的。以下从多个角度进行详细分析：

1. 制定主体与法律依据：

   • 制定主体：根据《中华人民共和国宪法》第八十九条的规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。因此，民航行政法规作为行政法规的一种，其制定主体为国务院。
   • 法律依据：除了宪法外，《中华人民共和国立法法》第六十五条也进一步明确了国务院根据宪法和法律制定行政法规的权力，并详细规定了行政法规的制定事项。这些事项包括为执行法律的规定需要制定行政法规的事项，以及宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项，其中自然涵盖了民航行政管理领域。

2. 民航行政法规的制定事项：

   • 民航行政法规可以就执行民航相关法律的具体规定进行细化，以确保法律的有效实施。例如，对于民航安全、航班正常、消费者权益保护等方面的法律，国务院可以制定相应的行政法规来具体规定操作细节和执行标准。
   • 民航行政法规还可以就国务院民航行政管理职权范围内的事项进行规范。这包括民航行业的准入、运营、监管等各个环节，以确保民航行业的有序发展和安全运行。

3. 民航行政法规的重要作用：

   • 民航行政法规在民航行业的行政管理活动中占据重要地位，是实施宪法和法律、管理民航事务的重要手段。通过制定民航行政法规，国务院能够更有效地管理民航行业，确保民航安全、航班正常和消费者权益保护等目标的实现。
   • 民航行政法规的制定还有助于规范民航市场的竞争秩序，促进民航行业的健康发展。通过明确行业标准和监管要求，民航行政法规能够防止不正当竞争和违法行为的发生，维护市场的公平和秩序。

4. 民航行政法规与法律的关系：

   • 民航行政法规是根据宪法和法律制定的，其效力位阶低于法律。这意味着在民航领域，法律具有最高的法律效力，民航行政法规必须服从于法律的规定。
   • 当全国人民代表大会及其常务委员会认为应当由法律规定的事项而尚未制定法律时，国务院可以根据授权先制定民航行政法规。但待条件成熟时，国务院应及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，以进一步完善民航领域的法律体系。

总结与建议： 民航行政法规作为国务院根据宪法和法律制定的规范性文件，在民航行业的行政管理活动中发挥着举足轻重的作用。它不仅细化了法律的实施细节，还规范了国务院的民航行政管理职权，确保了民航行业的有序发展和安全运行。如果您对民航行政法规的具体内容或实施情况有疑问，或者需要了解相关法律条款的适用和解释，可以直接向我咨询，我将根据您的具体情况提供专业的法律意见。