结论：遛狗不牵绳吓到他人，确实可能构成放任动物恐吓他人的行为，若该行为违反了相关法律法规，执法部门理论上应当进行处罚。但执法部门未罚，可能存在多种原因，下面我将从多个角度进行分析。
一、法律角度
动物侵权的法律规定：
- 根据《中华人民共和国民法典》的相关规定，饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任。这包括动物直接造成的损害，也包括动物行为（如恐吓）导致的间接损害，如精神损害等。
- 若遛狗不牵绳，导致他人受到惊吓，甚至产生精神损害，动物饲养人或管理人可能需要承担相应的民事赔偿责任。
行政处罚的依据：
- 某些地区可能有具体的地方性法规或规章，对遛狗不牵绳等行为进行规范，并设定了相应的行政处罚。例如，一些城市规定，遛狗必须牵绳，否则将面临罚款等处罚。
- 若该行为违反了地方性法规或规章，执法部门有权进行处罚。
二、执法部门未罚的可能原因
证据不足：
- 执法部门在处罚前需要收集充分的证据，证明动物饲养人或管理人确实存在放任动物恐吓他人的行为。若证据不足，执法部门可能无法进行处罚。
情节轻微：
- 若该行为并未造成严重的后果，如只是轻微的惊吓，且动物饲养人或管理人态度诚恳，愿意改正，执法部门可能酌情不予处罚，而是进行口头警告或教育。
执法资源有限：
- 执法部门在处理此类案件时，可能面临执法资源有限的问题。在资源紧张的情况下，执法部门可能优先处理更为严重或紧急的案件，而暂时搁置一些情节较轻的案件。
法律适用问题：
- 在某些情况下，执法部门可能对于法律的具体适用存在疑问或争议，导致无法及时作出处罚决定。
三、建议与后续行动
收集证据：
- 若您认为自己的权益受到了侵害，建议首先收集相关证据，如现场照片、视频、证人证言等，以证明动物饲养人或管理人的违法行为。
向执法部门投诉：
- 您可以向当地的执法部门（如城管、公安等）投诉该行为，并提供相关证据。执法部门在收到投诉后，会进行调查处理。
寻求法律援助：
- 若您认为自己的权益受到了严重侵害，且执法部门未能及时处理，您可以考虑寻求法律援助或咨询专业律师，了解自己的法律权益和可能的救济途径。
四、法律后果
- 若动物饲养人或管理人的行为确实构成了放任动物恐吓他人，且违反了相关法律法规，他们可能面临民事赔偿、行政处罚等法律后果。具体后果取决于行为的严重程度、造成的后果以及相关法律法规的规定。
总之，遛狗不牵绳吓到他人确实可能构成违法行为，但执法部门未罚可能存在多种原因。若您认为自己的权益受到了侵害，建议收集证据并向执法部门投诉，或寻求法律援助以维护自己的合法权益。如有任何疑问或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询。