结论前置：新行政复议法施行前发生的行政行为，其是否适用新法第二十一条，需根据该行政行为在新法施行后的具体状态及法律适用的一般原则来判断。通常情况下，法律不溯及既往，但若新法有特别规定或该行政行为在新法施行后仍处于持续状态，则可能适用新法。
一、法律适用的一般原则
法律不溯及既往原则：
- 法律原则上只适用于其施行后发生的行为和事件，对于施行前已经发生的行为和事件，除非法律有特别规定，否则不适用新法。这一原则旨在保护公民、法人和其他组织的合法权益，避免因法律的突然变化而受到不公平的对待。
例外情形：
- 如果新法明确规定其适用于施行前的某些行为或事件，或者该行为或事件在新法施行后仍处于持续状态，那么可能适用新法。这种例外情形通常会在新法的过渡性条款或特别规定中明确。
二、新行政复议法第二十一条的适用分析
若行政行为在新法施行前已完成：
- 如果该行政行为在新行政复议法施行前已经完成，且没有持续到新法施行后，那么根据法律不溯及既往的原则，新法第二十一条通常不适用于该行政行为。此时，应依据行为发生时的法律、法规进行复议或诉讼。
若行政行为在新法施行后仍处于持续状态：
- 如果该行政行为在新行政复议法施行前已经开始，且在新法施行后仍处于持续状态（如行政处罚的执行、行政许可的延续等），那么根据法律的特别规定或持续状态的原则，新法第二十一条可能适用于该行政行为。此时，需要具体分析新法的相关规定以及该行政行为的性质，以确定是否适用新法。
新法有特别规定的情形：
- 如果新行政复议法在第二十一条或其他条款中明确规定了其适用于施行前的某些行政行为，那么应依据新法的特别规定进行适用。这种特别规定通常是为了解决新旧法律衔接过程中的特定问题或保护特定群体的权益。
三、法律建议
查阅新法具体规定：
- 在处理涉及新行政复议法施行前发生的行政行为时，首先应查阅新法的具体规定，特别是关于法律适用、过渡性条款和特别规定的部分，以确定是否适用新法第二十一条。
咨询专业法律意见：
- 由于法律适用问题可能涉及复杂的法律解释和判断，建议在具体案件中咨询专业律师的意见。律师可以根据案件的具体情况、新法的相关规定以及相关司法解释和判例，提供准确的法律适用建议。
关注司法实践动态：
- 法律适用问题往往与司法实践密切相关。因此，建议关注相关司法实践动态，了解法院在处理类似案件时的法律适用标准和裁判思路，以便更好地应对可能出现的法律问题。
四、可能法律后果
- 如果错误地适用新法或旧法，可能导致行政复议决定或法院判决被撤销或变更，从而给当事人带来不必要的法律风险和损失。因此，在处理涉及新行政复议法施行前发生的行政行为时，务必谨慎对待法律适用问题。
综上所述，新行政复议法施行前发生的行政行为是否适用第二十一条，需根据具体情况进行判断。如有具体案件或法律问题，可直接向我咨询。