针对您提出的“招标人和中标人不按照招标文件未落实履约保证金如何进行处罚”的问题，以下是我为您提供的详细解答：
一、对于中标人的处罚
履约保证金不予退还：
根据《中华人民共和国招标投标法》的相关规定，如果中标人不履行与招标人订立的合同，且未按照招标文件要求提交或落实履约保证金，那么其已提交的履约保证金（如果有的话）将不予退还。这一措施旨在保障招标人的合法权益，防止中标人随意违约。
赔偿招标人损失：
- 若中标人的违约行为给招标人造成的损失超过了履约保证金的数额（或未提交履约保证金），中标人需对超出部分承担赔偿责任。这包括但不限于因重新招标导致的额外费用、项目延误造成的经济损失等。
- 赔偿的范围和金额将根据实际损失情况、合同条款以及相关法律法规进行确定。
行政处罚风险：
- 中标人不按合同履行义务，且情节严重的，将面临行政监督部门的处罚。具体措施可能包括取消其二至五年内参加招标项目的投标资格，并予以公告。
- 在情节特别严重的情况下，行政监督部门甚至可能建议工商行政管理机关吊销其营业执照，从而对其商业活动造成严重影响。
二、对于招标人的责任与监督
虽然您的问题主要聚焦于中标人的处罚，但招标人在履约保证金的管理上也负有重要责任。如果招标人未按照招标文件要求落实履约保证金的管理（如未及时收取、未妥善保管等），也可能面临一定的法律风险和监管责任。不过，这通常不直接构成对招标人的“处罚”，而是可能引发内部管理整改、监管问责等后果。
三、特殊情况的处理
- 不可抗力：如果中标人因不可抗力等法定免责事由无法履行合同，关于履约保证金不予退还和赔偿损失的规定将不适用。在此情况下，招标人和中标人应协商解决后续事宜，如重新确定中标人或重新招标等。
- 合同变更或解除：如果双方在合同履行过程中协商一致变更或解除合同，且该变更或解除不违反法律法规的强制性规定，那么履约保证金的处理也应根据变更或解除后的合同条款进行。
四、建议与措施
- 加强合同管理：招标人和中标人都应加强合同管理，确保合同条款明确、具体，并严格按照合同约定履行义务。
- 完善履约保证金制度：招标人应建立完善的履约保证金管理制度，明确保证金的收取、保管、退还等流程，确保保证金的合法、合规使用。
- 加强监管与执法：行政监督部门应加强对招标投标活动的监管，对违法违规行为及时查处，维护市场秩序和公平竞争环境。
综上所述，对于招标人和中标人不按照招标文件未落实履约保证金的情况，主要处罚措施针对中标人，包括履约保证金不予退还、赔偿招标人损失以及面临行政处罚等。同时，招标人也应加强自身管理，确保履约保证金制度的合法、合规执行。