对税务机关定性为虚开发票的行为，属于必经复议的情形。具体分析如下：

1. 法律依据：根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条的规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。而虚开发票的行为，往往与纳税争议紧密相关，涉及到税款的计算、缴纳等核心问题。

2. 复议前置的必要性：在税务争议中，复议前置制度的设计旨在通过行政系统内部的审查机制，快速、有效地解决争议，减轻法院的诉讼压力，同时保障纳税人的合法权益。对于税务机关定性为虚开发票的行为，由于它直接关系到税款的征收和管理，因此，通过复议程序进行先行审查，有助于确保税收法律的正确实施和税收秩序的稳定。

3. 复议与诉讼的衔接：如果纳税人对税务机关的复议决定不服，仍然有权依法向人民法院提起行政诉讼。这一设计既体现了对行政复议的尊重，也保障了纳税人的司法救济权。