行政机关不制作文书时，可通过以下方式确定具体行政行为内容：

1. 通过行政机关的口头告知或行为表现
   行政机关虽未制作书面文书，但可能通过口头形式（如电话、现场告知）或具体行为（如强制拆除、扣押财物）实施行政行为。此时，行政相对人应尽可能记录告知时间、地点、在场人员、具体内容，并通过录音、录像等方式固定证据。若行政机关拒绝提供书面材料，可要求其出具《不予答复通知书》或类似证明，为后续维权保留依据。

2. 通过行政机关的公开信息或系统查询
   部分行政行为（如行政处罚、许可）可能通过政府网站、政务平台等渠道公开。行政相对人可登录行政机关官网或相关平台，查询涉及自身的行政行为记录。例如，市场监管部门的处罚信息通常会在国家企业信用信息公示系统公示，交通违法记录可通过交管平台查询。

3. 通过申请政府信息公开获取内容
   根据《政府信息公开条例》，行政相对人可向行政机关申请公开涉及自身的行政行为信息。申请时应明确描述所需信息的内容（如“XX年XX月XX日作出的行政处罚决定”）、获取方式（纸质或电子），并附上身份证明。若行政机关拒绝公开，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

4. 通过第三方证据补全内容
   若行政行为涉及第三方（如相邻权人、利害关系人），可尝试从第三方处获取证据。例如，行政机关强制拆除房屋时，邻居的证言、现场照片或视频均可作为辅助证据。注意收集证据时需确保合法性，避免侵犯他人权益。

5. 通过行政复议或诉讼程序倒逼行政机关举证
   若行政相对人已提起行政复议或诉讼，行政机关需在程序中提交作出行政行为的证据和依据。根据《行政诉讼法》第三十四条，行政机关拒不提供或逾期提供证据的，视为没有证据，此时法院可能支持行政相对人的主张。

行动建议：

• 优先通过书面形式（如邮件、信函）要求行政机关出具文书，并保留送达凭证；
  
• 若行政机关仍不配合，立即启动政府信息公开申请程序；
  
• 同步收集现场证据、证人证言等辅助材料，形成完整证据链；
  
• 必要时委托律师介入，通过法律程序迫使行政机关履行义务。
  

行政行为的内容是维权的核心依据，即使行政机关未主动制作文书，行政相对人仍可通过多种途径固定证据，确保自身权益不受侵害。如有进一步疑问，可直接向我咨询具体操作流程。