关于招商引资协议中对土地出让金返还的合法性问题，这是一个涉及法律法规、政策导向以及实际操作层面的复杂议题。以下是我为您提供的详细分析：
一、合法性基础与条件
法律法规依据：
- 土地出让金是国家为了获取土地使用权而收取的费用，其使用和管理需严格遵循《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关法律法规。
- 在特定情况下，如为了鼓励特定产业投资、推动区域经济发展，地方政府可以依据国家相关产业政策和地方规定，对符合条件的企业给予财政扶持，这包括以产业扶持资金等合法形式返还部分土地出让金。
合规情形：
- 返还行为必须基于合法的政策、协议或政府决策，且需符合相关法律法规的要求。
- 返还的组成通常包括成本部分（如土地脱钩费用、拆迁补偿费等）和增值溢价部分，这些都需要经过评估机构核实、国土部门认可后提出申请，由财政部门返还。
二、违法情形与风险
违法情形：
- 如果土地出让金返还是为了规避法律法规、违反土地出让合同约定或损害国家利益、社会公共利益，则是违法的。
- 例如，随意承诺高额土地出让金返还、以先收后返的方式进行不正当竞争等行为，都违反了相关法律法规。
- 违反《节约集约利用土地规定》等法规，以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款的行为也是违法的。
潜在风险：
- 对于企业而言，若政府的返还承诺存在违法违规问题，企业可能无法顺利获得返还资金，甚至面临协议无效等法律后果，前期投入可能遭受损失。
- 即使返还行为合法，但如果企业在后续经营中未能达到招商引资协议约定的条件，政府可能会要求企业退还已返还的土地出让金。
- 企业还需关注税收问题，根据《中华人民共和国企业所得税法》，政府补助收入一般属于应税范围。
三、企业权益保障与建议
权益保障：
- 企业如果基于合法合规的招商引资协议获得土地出让金返还，有权按照协议约定主张相应权益。
- 应妥善保存相关协议、文件等证据，以便在权益受到侵害时依法维权。
- 当政府不履行返还承诺时，企业可以通过协商、仲裁或诉讼等方式要求政府履行义务。
建议：
- 企业在参与招商引资活动时，应积极了解相关政策法规，合理规划投资策略。
- 在签订招商引资协议前，应仔细审查协议的合法性和有效性，并咨询专业法律意见以降低投资风险。
- 在收到土地出让金返还时，需关注相关的税收问题和合规性要求，确保企业的合法权益得到保障。
四、政府责任与规范措施
政府责任：
- 政府在招商引资土地出让金返还过程中负有重要责任，应确保政策的合法性和有效性。
- 如果政府作出的返还承诺违法违规导致企业遭受损失，应承担赔偿责任。
- 对于违反规定随意返还土地出让金的相关责任人，要依法依规追究其行政责任甚至刑事责任。
规范措施：
- 政府应加强制度建设，严格按照法定程序和标准制定招商引资政策，明确土地出让金返还的条件、范围和方式。
- 将相关资金纳入财政预算管理，接受社会监督，确保资金的合法、合规使用。
- 建立健全评估和监管机制，对招商引资项目的实施情况和土地出让金返还效果进行跟踪评估。
综上所述，招商引资协议中对土地出让金返还的合法性并非一概而论，而是需要依据相关法律法规和政策进行具体分析。政府和企业都应遵循相关规定，确保政策的合法性和有效性，降低潜在风险。