制定政策不发文件是否违法，取决于具体情况。以下是对此问题的详细分析：

1. 政策制定与发布的一般流程：

   • 政策的制定通常涉及政府或相关机构根据法律法规、社会需求及实际情况进行的研究、讨论和决策。
   • 制定完成后，政策通常需要通过正式的文件形式进行发布，以确保其公开性、透明性和可执行性。

2. 不发文件可能违法的情形：

   • 如果政策涉及公民、法人或其他组织的权利义务，且按照法律法规或相关规定应当公开发布，那么不发文件可能构成违法。
   • 政策的公开发布是保障公众知情权、参与权和监督权的重要方式。如果政府或相关机构未按规定发布政策文件，可能侵犯公众的合法权益。

3. 不发文件可能不违法的情形：

   • 如果政策属于内部管理或临时性措施，且不涉及外部公众的权利义务，那么不发文件可能不构成违法。
   • 在某些特殊情况下，如涉及国家安全、商业秘密或个人隐私等，政策可能需要在一定范围内保密，此时不发文件也是合理的。

4. 法律建议：

   • 对于政府或相关机构而言，应严格按照法律法规和规定制定并发布政策文件，确保政策的合法性和有效性。
   • 对于公众而言，如果认为政府或相关机构未按规定发布政策文件侵犯了自己的合法权益，可以通过法律途径进行维权。

综上所述，制定政策不发文件是否违法取决于具体情况。如果政策涉及公众权利义务且应当公开发布而未发布，那么可能构成违法。如果政策属于内部管理或特殊情况下的临时性措施，且不涉及外部公众的权利义务，那么不发文件可能不构成违法。如有任何疑问或需要进一步的法律咨询，请直接向我提问。