结论：国企没有成立工会，并不意味着不能发放福利，但发放福利的依据、方式及程序需严格遵循相关法律法规及企业内部规定。以下从不同角度进行详细分析：

1. 工会与福利发放的关系：

   • 工会作为职工利益的代表者和维护者，在国企中通常负责组织职工参与民主管理、监督企业福利政策的制定与执行等。然而，工会的存在并非发放福利的前提条件。
   • 国企发放福利的依据主要是国家法律法规、企业内部规章制度以及劳动合同等，而非单纯依赖于工会的存在。

2. 法律法规依据：

   • 根据《中华人民共和国劳动法》及相关法律法规，国企作为用人单位，有义务保障职工的合法权益，包括提供必要的福利待遇。
   • 福利待遇的具体内容、标准及发放方式，通常由企业内部规章制度规定，并需符合国家法律法规的强制性要求。

3. 未成立工会时的福利发放：

   • 若国企未成立工会，企业仍需按照国家法律法规及企业内部规章制度的规定，向职工发放福利。
   • 在此情况下，企业可通过职工代表大会、职工大会或其他民主形式，与职工协商确定福利政策，确保福利发放的合法性和合理性。

4. 注意事项：

   • 国企在发放福利时，应确保福利政策的公平性和透明度，避免歧视性待遇或不当利益输送。
   • 福利发放应符合国家税收法律法规的规定，依法履行纳税义务。
   • 若企业因未成立工会而在福利发放方面存在争议或问题，建议及时咨询专业律师或相关政府部门，以规避法律风险。