下游企业通常不能直接对上游企业的虚开行为提起行政复议，但具体情况需结合实际法律关系和行政程序来分析。以下从不同角度为你详细阐述：

一、行政复议的申请主体与范围

行政复议是公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法向有复议权的行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出决定的活动。其申请主体通常是具体行政行为的相对人或利害关系人。

在虚开增值税专用发票等税收违法行为中，上游企业的虚开行为首先直接违反的是税收法律法规，税务机关会依法对其进行税务处理或处罚。下游企业作为交易的一方，虽然可能因上游企业的虚开行为而受到间接影响（如无法抵扣进项税额等），但下游企业并非税务机关对上游企业作出具体行政行为的直接相对人。

二、下游企业的救济途径

1. 税务举报与配合调查：

   • 下游企业发现上游企业存在虚开行为时，可以向当地税务机关进行举报。
   • 税务机关在接到举报后，会依法进行调查核实，并根据调查结果对上游企业作出相应的税务处理或处罚。
   • 在此过程中，下游企业可以积极配合税务机关的调查工作，提供相关证据材料。

2. 民事诉讼：

   • 如果下游企业因上游企业的虚开行为而遭受了经济损失（如无法抵扣的进项税额、支付的额外税款等），下游企业可以向人民法院提起民事诉讼，要求上游企业承担赔偿责任。
   • 在民事诉讼中，下游企业需要提供充分的证据证明上游企业的虚开行为与其经济损失之间的因果关系。

3. 行政诉讼（间接参与）：

   • 在某些特殊情况下，如果下游企业认为税务机关对上游企业的处理或处罚决定侵犯了其合法权益（例如，税务机关的处理决定导致下游企业无法正常开展业务等），下游企业可以依法对税务机关的处理决定提起行政诉讼。
   • 但这种情况较为罕见，且需要满足严格的法律条件。

三、特殊情况下的行政复议可能性

虽然下游企业通常不能直接对上游企业的虚开行为提起行政复议，但在某些特殊情况下，如果下游企业认为税务机关在处理上游企业虚开行为的过程中存在程序违法或实体处理不当等情形，且这些情形直接影响了下游企业的合法权益，下游企业可以尝试以利害关系人的身份对税务机关的具体行政行为提起行政复议。然而，这种情况的成功率较低，且需要满足严格的法律条件和程序要求。

四、建议与总结

• 建议：下游企业在发现上游企业存在虚开行为时，应首先向税务机关进行举报，并积极配合税务机关的调查工作。同时，下游企业应保留好相关证据材料，以备后续可能的民事诉讼或行政诉讼之需。
• 总结：下游企业通常不能直接对上游企业的虚开行为提起行政复议，但可以通过税务举报、民事诉讼等途径来维护自己的合法权益。在特殊情况下，如果满足严格的法律条件，下游企业也可以尝试以利害关系人的身份对税务机关的具体行政行为提起行政复议。

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