招商引资协议中约定返还土地出让金，其合法性需根据具体情况来判断，不能一概而论。以下是对此问题的详细分析：
一、合法情形
符合产业政策和地方规定：
- 地方政府为了鼓励特定产业投资、推动区域经济发展，可以依据国家相关产业政策和地方规定，对符合条件的企业给予财政扶持。这种扶持可能包括将部分土地出让金以产业扶持资金等合法形式返还给企业。
- 返还的组成通常包括成本部分（如土地脱钩费用、拆迁补偿费等）和增值溢价部分，这些都需要经过评估机构核实、国土部门认可后提出申请，由财政部门返还。在此情况下，招商引资协议中约定返还土地出让金是合法的。
经过必要审批和规范程序：
- 即使地方政府有返还土地出让金的意愿，也必须经过必要的审批和规范程序。这包括但不限于政府内部的决策程序、与企业的协商程序以及可能的公示程序等。只有经过这些程序，返还行为才具有合法性。
二、违法情形
规避法律法规或违反合同约定：
- 如果土地出让金返还是为了规避法律法规、违反土地出让合同约定或损害国家利益、社会公共利益，则是违法的。例如，随意承诺高额土地出让金返还、以先收后返的方式进行不正当竞争等行为，都违反了《土地管理法》《城市房地产管理法》等相关法律法规。
变相减免土地出让价款：
- 根据《节约集约利用土地规定》等法规，以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款的行为也是违法的。这些行为破坏了土地市场的公平竞争环境，损害了国家利益。
三、企业权益与风险
权益保障：
- 企业如果基于合法合规的招商引资协议获得土地出让金返还，有权按照协议约定主张相应权益。企业应妥善保存相关协议、文件等证据，以便在权益受到侵害时依法维权。
潜在风险：
- 若政府的返还承诺存在违法违规问题，企业可能无法顺利获得返还资金，甚至面临协议无效等法律后果，前期投入可能遭受损失。
- 即使返还行为合法，但如果企业在后续经营中未能达到招商引资协议约定的条件，政府可能会要求企业退还已返还的土地出让金。
- 企业还需关注税收问题，根据《中华人民共和国企业所得税法》，除国务院财政、税务主管部门规定有专项用途并经国务院批准的以外，政府补助收入一般属于应税范围。
四、建议
对政府：
- 在制定招商引资政策时，应充分考虑法律法规的约束和监管要求，确保政策的合法性和有效性。
- 加强监管力度，防止滥用权力和资源，确保土地出让金返还行为符合法律法规和政策要求。
对企业：
- 在签订招商引资协议前，应仔细审查协议的合法性和有效性，并咨询专业法律意见以降低投资风险。
- 积极了解相关政策法规，合理规划投资策略，确保自身行为符合法律法规和政策要求。
- 在收到土地出让金返还时，需关注相关的税收问题和合规性要求，确保自身权益不受损害。
综上所述，招商引资协议中约定返还土地出让金的合法性需根据具体情况来判断。政府和企业都应遵循相关规定，确保政策的合法性和有效性，降低潜在风险。如果您在招商引资过程中遇到相关问题或需要进一步的法律咨询，请直接向我提问。