针对您提出的“不供货但开具发票的行为怎么认定”这一问题，这通常涉及到虚开增值税专用发票的认定及处理。以下是我为您提供的详细解答：
一、虚开增值税专用发票的认定
根据相关法律法规，虚开增值税专用发票主要包括以下几种情形：
没有货物购销或未提供/接受应税劳务而开具发票：
- 即在没有实际交易的情况下，为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票。
有货物购销或提供/接受了应税劳务但开具数量或金额不实的发票：
- 即使存在实际交易，但如果开具的发票上的数量或金额与实际交易不符，也构成虚开。
进行了实际经营活动，但让他人为自己代开增值税专用发票：
- 即使交易真实，但如果不是由实际销售方或服务提供方开具发票，而是由第三方代开，也属于虚开。
二、不供货但开具发票的具体认定
不供货但开具发票，即没有实际货物购销而开具增值税专用发票，这明显符合上述第一种虚开情形。这种行为严重扰乱了税收征管秩序，损害了国家税收利益，因此被法律严格禁止。
三、虚开增值税专用发票的处理规定
税务处理：
- 纳税人虚开增值税专用发票，未就其虚开金额申报并缴纳增值税的，应按照其虚开金额补缴增值税。
- 已就其虚开金额申报并缴纳增值税的，不再按照其虚开金额补缴增值税，但税务机关会依法给予处罚。
法律责任：
- 虚开增值税专用发票的，根据情节轻重，可能面临三年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；虚开的税款数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；虚开的税款数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处没收财产。
发票效力：
- 纳税人取得虚开的增值税专用发票，不得作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。
四、特殊情况说明
- 挂靠经营：如果挂靠方以被挂靠方名义向受票方销售货物或提供服务，并由被挂靠方开具发票，这属于合法经营行为，不属于虚开。但如果是挂靠方以自己名义销售货物或提供服务，而被挂靠方却开具了发票，则可能构成虚开。
- 先卖后买：纳税人采用“先卖后买”方式取得货物所有权并开具发票的，不属于虚开。但前提是必须确保货物的实际流转和发票的开具相一致。
五、建议
- 严格遵守法律法规：企业在经营过程中应严格遵守税收法律法规，确保发票的开具与实际交易相符。
- 加强内部管理：建立健全内部发票管理制度，加强对发票开具、取得、保管等环节的审核和监督。
- 及时咨询税务机关：对于不确定的发票开具行为，应及时向当地税务机关咨询，以避免不必要的法律风险。
综上所述，不供货但开具发票的行为通常被认定为虚开增值税专用发票，这是一种严重的违法行为，将受到法律的严厉制裁。因此，企业在经营过程中应严格遵守相关法律法规，确保发票的合法性和真实性。