《发票管理办法实施细则》不属于行政法规，而是部门规章。具体分析如下：

1. 行政法规与部门规章的区分
   根据《立法法》规定，行政法规由国务院制定，名称通常为“条例”“办法”等（如《增值税暂行条例》）；部门规章由国务院部委制定，名称通常为“实施细则”“办法”等（如《发票管理办法实施细则》）。二者的核心区别在于制定主体和效力层级：行政法规效力高于部门规章，且部门规章不得与行政法规冲突。

2. 《发票管理办法实施细则》的制定主体与性质
   该细则由国家税务总局制定，属于对《发票管理办法》（国务院制定的行政法规）的具体化实施规定。根据《国家税务总局关于印发〈发票管理办法实施细则〉的通知》（国税发〔1993〕157号），其性质明确为部门规章，旨在细化行政法规的操作规则。

3. 实务中的效力体现
   在税收执法中，税务机关依据《发票管理办法》行使行政权力时，若需进一步明确操作标准（如发票开具、保管、处罚等具体流程），则引用《发票管理办法实施细则》。例如，对“未按规定保管发票”的处罚，行政法规规定处罚幅度，部门规章则明确“保管期限”等具体要求。

总结：若需判断文件性质，可优先核查制定主体（国务院或部委）及发布文号（国发〔〕号或国税发〔〕号）。如有具体条款适用疑问，可直接向我咨询。