行政案件中，证据不足并不能直接作为终止调查的依据。以下从不同角度对此问题进行详细分析：
一、法律条款的明确规定
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第259条第1款，行政案件终止调查的情形主要包括：没有违法事实的、违法行为已过追究时效的、违法嫌疑人死亡的，以及其他需要终止调查的情形。这里的“其他需要终止调查的情形”是一个兜底条款，但其适用应当与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性，且符合该条款的立法目的。
二、证据不足与终止调查的关系
价值不相似：公安机关办理行政案件时，若查明没有违法事实、违法行为已过追究时效或者违法嫌疑人死亡，这些情形属于无法或者没有必要再针对案件采取任何调查措施，足以产生终局性、不可逆的终止调查效果。而“证据不足”情形下，公安机关调取新证据或者延长办案期限后即可继续调查处理，不足以导致终止调查的后果。因此，两者体现的价值并不相同或类似。
性质与影响程度不一致：法条明确列举的三种情形，均是确定、不可改变的事实，具有客观性。而在“证据不足”情形下，公安机关可通过采取行动予以改变，具有主观性，违法嫌疑人仍处于可能要被追究法律责任的状态。可见，两者在性质和影响程度上并不一致。
不符合立法目的：公安机关查实上述三种情形后，客观上已无法或者没有必要追究违法行为的法律责任，故应当终止调查。该规定旨在及时确定行政法律关系，保护无需被追责违法嫌疑人的合法权益。而在“证据不足”情形下，若终止调查不再追究，则有可能出现因公安机关工作人员主观懈怠而放任违法，无法实现行政管理的目的，背离了立法目的。
三、证据不足时的处理方式
对于证据不足的行政案件，通常应作出不予立案或驳回起诉的决定。若已立案，经审查发现证据不足，应及时终止案件调查，但这里的“终止”并非基于“证据不足”这一单一理由，而是需要综合考虑案件的整体情况，包括是否有可能通过进一步调查获取新证据、是否已超过办案期限且无法延长等。在作出相关决定前，应充分告知当事人相关权利和理由，保障当事人的合法权益。同时，应依据相关行政程序法规，如《中华人民共和国行政诉讼法》等，确保整个处理过程合法合规。
四、实际操作中的建议
充分调查：在行政案件中，公安机关应尽可能充分地调查取证，以形成完整的证据链。若证据确实不足，应考虑是否有可能通过其他途径获取新证据。
依法处理：对于证据不足的案件，应依法作出不予立案、驳回起诉或终止调查的决定，并确保整个处理过程合法合规。
保障当事人权益：在处理证据不足的行政案件时，应充分保障当事人的合法权益，包括告知其相关权利和理由、提供申诉途径等。
如有任何行政纠纷、刑事辩护、房屋拆迁、土地纠纷或行政诉讼方面的法律问题，可以直接向我咨询。