将划拨国有农用地以建设用地对外出租，若未经合法审批程序，可能构成非法转让、倒卖土地使用权罪或非法占用农用地罪，具体取决于行为性质和后果。以下从不同角度详细分析：

一、法律定性角度

1. 非法转让、倒卖土地使用权罪
   根据《中华人民共和国刑法》第二百二十八条，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，构成该罪。若划拨国有农用地被擅自改变用途为建设用地并对外出租，且行为人以牟利为目的，可能触犯此罪。

   • 情节严重标准：包括非法转让、倒卖基本农田五亩以上、基本农田以外的耕地十亩以上等情形（参考《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条）。
     
   • 例外情形：若行为人经合法审批程序（如补缴土地出让金、办理土地用途变更手续）后出租，则不构成犯罪。

2. 非法占用农用地罪
   根据《中华人民共和国刑法》第三百四十二条，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，构成该罪。若出租行为导致农用地被实际破坏（如硬化地面、建设永久性建筑），可能触犯此罪。

   • 数量较大标准：包括非法占用基本农田五亩以上、基本农田以外的耕地十亩以上等情形（参考《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条）。

二、行为性质角度

1. 擅自改变土地用途
   划拨国有农用地通常用于农业用途（如种植、养殖），若未经批准擅自改为建设用地并出租，属于违反土地管理法规的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。

2. 未履行审批程序
   若行为人未依法办理土地用途变更手续、未补缴土地出让金或未取得建设用地使用权证书，其出租行为缺乏合法依据，可能被认定为非法行为。

三、法律后果角度

1. 刑事责任

   • 若构成非法转让、倒卖土地使用权罪，可处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。
     
   • 若构成非法占用农用地罪，可处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

2. 行政责任
   即使不构成犯罪，行为人也可能面临行政处罚，如责令限期改正、没收违法所得、罚款等（参考《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十一条）。

四、实务建议

1. 合法性审查
   在出租前，应确认土地用途是否已依法变更为建设用地，并办理相关审批手续。若未变更，需向自然资源主管部门申请办理用途变更手续。

2. 合同条款设计
   在租赁合同中明确约定土地用途、审批义务及违约责任，避免因合同条款瑕疵导致法律风险。

3. 风险防范
   若土地用途变更存在障碍，可考虑通过合作开发、联营等方式实现土地利用，但需确保符合法律法规规定。

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