国企是可以向下级单位借调员工的，但这一行为需要遵循一定的规定和程序。以下是从不同角度对这一问题的详细分析：

一、借调行为的合法性

国企作为用人单位，在内部管理上有一定的自主权，包括员工的调配。借调作为一种员工调配方式，在国企内部是常见的。只要借调行为符合相关法律法规和国企内部规章制度，且不损害员工的合法权益，就是合法的。

二、借调需遵循的程序和规定

1. 内部规章制度：国企应制定明确的借调管理制度，规定借调的条件、程序、期限等，确保借调行为的规范性和透明度。
2. 员工同意：借调应基于员工的自愿原则，国企应与员工进行充分沟通，确保员工了解借调的目的、期限、待遇等，并征得员工的同意。
3. 书面协议：国企与员工之间应签订书面的借调协议，明确双方的权利和义务，包括借调期限、工作内容、薪酬待遇、社会保险等，以保障员工的合法权益。
4. 下级单位同意：借调行为还需要得到下级单位的同意，因为借调员工将直接在下级单位工作，下级单位需要了解并接受借调员工的工作安排和薪酬待遇等。

三、借调期间的权益保障

1. 薪酬待遇：借调期间，员工的薪酬待遇应由原单位（即国企）与下级单位协商确定，并确保员工的薪酬待遇不低于原水平。
2. 社会保险：借调期间，员工的社会保险应由原单位继续缴纳，或者由原单位与下级单位协商确定缴纳方式，确保员工的社会保险权益不受影响。
3. 工作条件：下级单位应为借调员工提供必要的工作条件和劳动保护，确保员工的人身安全和健康。

四、借调期限和结束后的处理

1. 借调期限：借调期限应明确约定，并在借调协议中注明。借调期限届满后，员工应返回原单位工作，或者根据双方协商的结果进行续借或调整工作岗位。
2. 结束后的处理：借调结束后，国企应根据借调协议和员工的工作表现，对员工进行合理的评价和安排。如果借调期间员工表现优秀，国企可以考虑给予晋升、奖励等激励措施；如果借调期间员工表现不佳或存在违纪行为，国企应按照内部规章制度进行处理。

五、可能存在的法律风险及防范

1. 法律风险：如果借调行为违反相关法律法规或国企内部规章制度，或者损害员工的合法权益，可能引发劳动争议或法律纠纷。
2. 防范措施：国企应加强对借调行为的管理和监督，确保借调行为的合法性和规范性；同时，加强与员工的沟通和协商，充分保障员工的知情权、参与权和表达权，减少劳动争议的发生。

总结来说，国企向下级单位借调员工是合法的，但需要遵循一定的规定和程序，确保借调行为的规范性和透明度，并充分保障员工的合法权益。如果你在借调过程中遇到任何问题或纠纷，可以直接向我咨询，我会为你提供专业的法律建议和帮助。