对签发护照行为不服，一般应以公安机关出入境管理机构为被告。以下从不同角度进行详细分析：

一、法律关系主体分析

在护照签发过程中，公安机关出入境管理机构是负责具体签发工作的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，当公民对签发护照的行为不服时，其直接的法律关系主体是公安机关出入境管理机构，该机构应作为被告。

二、行政诉讼被告确定原则

在行政诉讼中，被告的确定通常遵循“谁行为，谁被告”的原则。即，作出具体行政行为的行政机关是被告。在护照签发过程中，是公安机关出入境管理机构作出了签发或不予签发的决定，因此，当公民对此决定不服时，应以该机构为被告。

三、特殊情况下的被告确定

虽然一般情况下应以公安机关出入境管理机构为被告，但也存在一些特殊情况。例如，如果护照签发行为是由公安机关出入境管理机构委托的其他组织或个人作出的，那么根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，委托的行政机关是被告。不过，在护照签发这一特定行政行为中，委托其他组织或个人进行签发的情况较为罕见，因此，这一特殊情况并不常见。

四、法律建议

1. 收集证据：在提起行政诉讼前，公民应收集相关证据，如护照申请材料、不予签发的决定书等，以证明自己的合法权益受到了侵犯。
2. 咨询专业律师：虽然我已为你提供了基本的法律分析，但行政诉讼涉及复杂的法律程序和证据规则，因此，在提起诉讼前，建议你咨询专业律师，以获取更具体的法律建议。
3. 注意诉讼时效：根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民提起行政诉讼的时效为知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内。因此，你应注意在诉讼时效内提起诉讼，以免丧失胜诉权。

综上所述，对签发护照行为不服时，一般应以公安机关出入境管理机构为被告。如果你在此过程中遇到任何法律问题或需要进一步的法律建议，请直接向我咨询。