该协议的性质需结合具体条款和实际履行情况综合判断，但通常更倾向于认定为民事协议，特殊情况下可能被认定为行政协议。以下从不同角度进行分析：

认定为民事协议的情形

1. 协议主体平等性
   • 如果水利局在与相对方签订协议时，是以平等的民事主体身份参与，不存在基于行政管理职权而产生的优势地位或单方强制性，双方在协议中的权利义务是对等的，例如双方就投资收益的分配、风险承担等事项进行平等协商，不存在一方对另一方的强制命令或管理，那么该协议更符合民事协议的特征。
   • 比如水利局与某企业合作使用水电扶贫资金进行水电项目开发，双方在协议中明确约定各自的投资比例、收益分配方式以及亏损承担等条款，且这些条款的约定完全是基于双方的自愿和平等协商，不存在行政权力的干预，此时该协议应认定为民事协议。
2. 协议目的和内容
   • 当协议的主要目的是为了实现一定的经济利益，内容主要围绕资金的投入、使用、收益分配等民事活动展开，不涉及水利局的行政管理职能时，通常认定为民事协议。
   • 例如，水利局使用水电扶贫资金与某农村合作社共同建设小型水电站，协议约定合作社负责日常运营管理，水利局按照投资比例收取投资收益，协议内容主要涉及经济合作和收益分配，不涉及水利局对合作社的行政管理，这种情况下该协议属于民事协议。

认定为行政协议的情形

1. 协议基于行政管理目的
   • 如果水利局签订协议的目的是为了履行其行政管理职责，实现特定的公共利益或行政管理目标，那么该协议可能被认定为行政协议。
   • 比如水利局为了推动贫困地区的水电基础设施建设，改善当地的能源供应和经济发展条件，使用水电扶贫资金与某公司签订协议，要求该公司在项目建设中必须按照水利局制定的技术标准和规范进行施工，并接受水利局的监督和管理，同时水利局收取一定的投资收益用于扶贫事业的持续开展。此时，协议的目的不仅是为了获取经济收益，更重要的是实现行政管理目标，该协议可能被认定为行政协议。
2. 协议中存在行政优益权
   • 行政优益权是指行政机关在行政协议中所享有的优先于相对方的权利，如对协议履行的监督权、指挥权、单方变更或解除协议权等。如果协议中明确赋予水利局这些行政优益权，且这些权利的行使是基于其行政管理职能，那么该协议应认定为行政协议。
   • 例如，在协议中约定水利局有权根据国家政策调整或公共利益的需要，单方变更或解除协议，且不需要承担相应的违约责任；或者水利局有权对相对方的资金使用情况、项目建设进度等进行监督检查，相对方必须予以配合等。这些条款体现了水利局在协议中的行政优势地位，符合行政协议的特征。