中标供应商没有签协议且未退还保证金，保证金应退还给采购人。以下从不同角度进行分析：
一、保证金的基本性质与目的
保证金在招投标活动中，通常作为供应商履行其投标承诺的一种担保方式。其目的在于确保供应商在中标后能够按照招标文件的要求与采购人签订合同，并履行合同义务。若供应商中标后未与采购人签订合同，则视为其违反了投标承诺，保证金作为违约的一种经济制裁手段，其处理方式应依据招标文件及双方约定来确定。
二、未签协议情况下保证金的退还
依据招标文件：
- 招标文件通常会明确规定，若中标供应商未在规定时间内与采购人签订合同，采购人有权没收其投标保证金。但在此情况下，若招标文件或相关法律法规未明确规定保证金应退还给代理机构，则保证金应退还给采购人，因为采购人是保证金的直接相关方，且是招标活动的发起者和合同的一方。
依据法律法规：
- 根据《中华人民共和国招标投标法》及相关实施条例，虽然未直接规定未签协议时保证金的具体退还对象，但强调了招标人（即采购人）在招标活动中的主导地位和权利。在供应商违约的情况下，采购人有权根据招标文件的规定处理保证金。
- 若代理机构在招标过程中仅作为中介服务机构，其并不直接享有保证金的所有权或处置权，除非招标文件或双方合同中有特别约定。
三、实际操作中的考虑因素
招标文件的具体条款：
- 招标文件是招投标活动的法律依据，其中关于保证金的退还条件、程序及对象等应有明确规定。因此，在处理此类问题时，应首先查阅招标文件的相关条款。
双方合同的约定：
- 若采购人与代理机构之间有关于保证金管理的特别合同或协议，且该合同或协议与招标文件不冲突，则应按照合同或协议的约定来处理保证金的退还问题。
公平与诚信原则：
- 在处理保证金退还问题时，还应遵循公平与诚信原则。供应商未签协议且未退还保证金的行为已构成违约，采购人作为受害方，有权要求供应商承担相应的违约责任，包括没收保证金等。而代理机构作为中介服务机构，除非有特别约定，否则不应直接享有保证金的所有权或处置权。
四、建议与措施
采购人应首先查阅招标文件及双方合同：
- 明确保证金的退还条件、程序及对象等，以便在处理问题时有所依据。
与供应商进行沟通协商：
- 尝试通过沟通协商的方式解决保证金退还问题，以减少不必要的法律纠纷和成本。
寻求法律途径解决：
- 若沟通协商无果，采购人可以依据招标文件、相关法律法规及双方合同等证据，通过法律途径要求供应商退还保证金或承担相应的违约责任。
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