未送达的行政行为在法律上通常被视为未生效行为，但这并不意味着该行为无效。以下是对此问题的详细分析：
一、行政行为生效的要件
行政行为的生效通常需要满足一定的要件，包括主体要件、内容要件、程序要件和形式要件。其中，送达是形式要件中的重要一环。行政行为必须通过合法的方式送达给相对人，才能对其产生法律效力。如果行政行为未能送达相对人，那么该行为在形式上就不具备生效的条件。
二、未送达行政行为的法律效力
公定力与确定力：从行政法学的角度来看，具体行政行为具有公定力、确定力和执行力。公定力意味着一旦行政行为作出，即被推定为合法有效，需受到所有机关、组织或个人的尊重和遵守。确定力则指行政行为作出后，其内容不得随意更改或撤销，必须遵循法定程序。然而，未送达的行政行为虽然具有公定力和确定力，但由于缺乏执行力，因此在实际操作中无法对相对人产生直接的法律效果。
对相对人的约束力：除非能够证实当事人已知晓送达文书的内容等特殊情况，否则当事人不受未送达文书中所载决定的约束。这意味着，如果行政行为未能送达相对人，相对人就没有义务遵守该行为所设定的规则或承担相应的责任。
程序瑕疵与撤销：在司法实践中，若具体行政行为的决定未送达相对人，法院可能依据《行政诉讼法》的相关规定，认定为“违反法定程序”而判决撤销。然而，在法院判决撤销之前，具体行政行为依然是有效的且具有法律效应，但作出该行为的行政机关及除相对人外的其他国家机关、社会组织和公民仍需认可其效力。不过，这种效力并不等同于对相对人的约束力。
三、未送达行政行为的处理
对于未送达的行政行为，行政机关应采取积极措施予以补救。这包括查明未送达的原因、加强内部管理、完善送达程序、尽快按照法定程序进行送达等。如果因客观原因无法直接送达，行政机关可考虑采取公告送达等方式，确保相对人能够知晓行政行为的内容。
四、特殊情况下的生效
虽然未送达的行政行为在一般情况下被视为未生效，但在某些特殊情况下，如相对人实际知晓了行政行为的内容并已经按照该行为的要求行事，或者行政行为的内容已经通过其他方式（如公开公告、媒体报道等）为相对人所知悉，那么该行政行为可能被视为已经生效。然而，这种情况需要具体的证据来支持，并且并不改变未送达行政行为在形式上未生效的基本事实。
未送达的行政行为在法律上通常被视为未生效行为。如果您遇到未送达的行政行为或相关法律问题，可以直接向我咨询，我将根据您的具体情况提供详细的法律建议。