国有企业不能约定固定分红的主要依据在于其特殊的法律地位和公司治理结构，以及相关的法规限制。以下是对这一结论的详细阐述：

1. 国有企业的特殊法律地位：

   • 国有企业是由国家出资设立的企业，其资产属于国家所有，因此其经营管理和利润分配都受到国家法律法规的严格监管。
   • 国有企业的分红政策通常需要遵循国家的相关政策导向和法律法规，不能简单地通过股东之间的约定来确定。

2. 公司治理结构的特殊性：

   • 国有企业通常具有较为复杂的公司治理结构，包括国有资产监管机构、董事会、监事会等多个层级。
   • 这种治理结构决定了国有企业的分红决策需要经过多个层级的审议和批准，不能仅由股东之间通过约定来确定。

3. 相关法规限制：

   • 根据《公司法》等相关法律法规的规定，公司的利润分配方案需要经过股东会的审议和批准，并且需要遵循公司的章程和相关法律法规的规定。
   • 对于国有企业而言，其利润分配方案还需要考虑到国家的利益和社会责任，因此不能简单地通过固定分红的方式来约定。

4. 实践中的做法：

   • 在实践中，国有企业的分红通常是根据公司的经营状况、盈利水平和国家的相关政策导向来确定的。
   • 固定分红的方式可能会与国有企业的实际经营情况和国家政策导向相悖，因此通常不被采用。

综上所述，国有企业不能约定固定分红的主要依据在于其特殊的法律地位、公司治理结构的特殊性以及相关的法规限制。这些因素共同决定了国有企业的分红政策需要遵循更为严格和复杂的程序和规定。如果你对此类问题有进一步的疑问或需要更详细的法律解释，请直接向我咨询。