您好，关于您提出的“未成年人作为证人，行政机关询问是否需要监护人在场”的问题，这是一个涉及未成年人权益保护和司法程序的重要问题。以下是我根据相关法律法规和实务经验，为您提供的详细解答：
一、法律规定
根据我国《刑事诉讼法》第270条第1款及第4款的规定，讯问未成年人时，应当通知其法定代理人到场。这一规定同样适用于询问未成年被害人、证人。法定代理人一般由未成年人的父母担任，他们作为未成年人的监护人，有责任保护未成年人的合法权益。
二、参与人范围与顺位
参与人范围：除了法定代理人外，还包括合适成年人，即未成年人的其他成年亲属、所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表。
顺位规定：在讯问或询问未成年人时，法定代理人具有优先权，即应当首先通知法定代理人到场。只有在无法通知、法定代理人不能到场或者法定代理人是共犯的情况下，才可以通知合适成年人到场。
三、例外情形与实务困扰
尽管法律有明确规定，但在实务中，这一顺位规定也带来了一些困扰。例如，在某些案件中，未成年被害人或证人可能因畏惧法定代理人的责备而作出虚假陈述，或者因法定代理人的在场而情绪激动，导致讯问或询问难以进行。这些情形下，如果机械适用法律，可能会影响司法活动的顺利进行，甚至对未成年人造成严重伤害。
四、实务探索与建议
针对上述问题，实务界已经进行了一些有益的探索。例如，最高检在相关文件中增加了“未成年人有正当理由拒绝法定代理人到场”“到场可能影响未成年人真实陈述”等例外情形，以及“其他不能或者不宜到场的情形”这样的兜底性条文。这些规定为实务操作提供了更大的灵活性。
然而，要彻底解决这一问题，还需要从立法层面进行修改。建议立法机关通过修改基本法并出台相关细化规定的形式，取消讯问询问未成年人时参与人的顺位限制，给司法人员以更充分的自由裁量权，以便他们能够根据儿童利益最大化原则作出最有利于未成年人的选择。
五、当前操作建议
在现行法律框架下，如果行政机关需要询问未成年人作为证人，且法定代理人能够到场且没有不适宜的情形，那么应当优先通知法定代理人到场。如果法定代理人无法到场、不能到场或者是共犯，或者未成年人有正当理由拒绝法定代理人到场、到场可能影响未成年人真实陈述等情形下，可以通知合适成年人到场。
总之，保护未成年人的合法权益是司法机关的重要职责。在询问未成年人作为证人时，行政机关应当严格遵守法律规定，并根据实际情况灵活处理，以确保未成年人的权益得到充分保障。希望以上解答能够对您有所帮助。如果您还有其他问题或需要进一步的法律帮助，请随时告诉我。