政府承诺土地出让金和税收全额返还的合法性，需根据具体情况及法律法规进行综合判断，不能一概而论。以下是从不同角度对这一问题的详细分析：
合法情形
符合法定用途及程序
- 公共利益相关支出：若政府承诺的土地出让金和税收返还是为了特定的公共利益目的，如城市基础设施建设、公共服务设施建设（学校、医院、公园等），并且经过了法定的审批程序和公示，那么这种返还是合法的。例如，政府为了改善某区域的交通状况，决定对在该区域投资建设的企业给予土地出让金和税收的返还，以鼓励企业参与基础设施建设，这种情况下是合法的。
- 扶持特定产业发展：地方政府为鼓励和扶持特定产业，如高新技术产业、环保产业等，可制定相关政策，对符合条件的企业在土地出让金和税收上给予返还优惠。这有助于引导产业结构调整和经济可持续发展。比如，政府为了推动本地高新技术产业的发展，对在该领域投资的企业给予一定比例的土地出让金和税收返还，以降低企业成本，促进产业升级。
- 特殊情况下的补偿：因公共利益需要提前收回土地时，政府需按规定给予土地使用者相应补偿，可能包括返还部分土地出让金和税收，这种情况下也是合法的。例如，政府因城市规划调整需要提前收回某企业的土地使用权，为了弥补企业的损失，政府决定返还部分土地出让金和税收。
政策依据明确且不与上位法相抵触
- 地方政府可根据上位法和本地实际情况，制定具体、明确的土地出让金和税收返还政策，并严格执行。只要这些政策不与上位法相抵触，且在政策框架内执行，就是合法的。比如，某地方政府根据国家关于促进产业升级的政策，制定了本地的土地出让金和税收返还实施细则，明确了返还的条件、比例和程序等，且该细则不与国家法律法规相抵触，那么该政策就是合法的。
基于合法行政目的
- 若政府承诺的土地出让金和税收返还政策是基于合法的行政目的，如吸引投资、促进经济发展等，并遵循了法定程序，那么该政策通常是合法的。例如，政府为了吸引外资，决定对在本地投资的外资企业给予土地出让金和税收的返还优惠，以提升本地的投资环境，促进经济发展。
不合法情形
违反法律法规强制性规定
- 规避法定程序：通过低价出让土地后再高额返还出让金和税收，变相降低土地出让价格，以特定主体获取土地为目的，违反了土地管理法规和税收法规，是不合法的。比如，政府为了将某块土地出让给特定企业，先以低价出让，然后再通过返还土地出让金和税收的方式，使企业实际获得土地的成本降低，这种行为就违反了法定程序。
- 损害国家利益和公共利益：若返还并非用于公共利益或法定合理用途，而是被用于不正当利益输送、弥补财政亏空等，损害了国家和社会公共利益，则政策违法。例如，政府将土地出让金和税收返还给某些企业，用于这些企业的私人消费或非法活动，这就损害了国家利益和公共利益。
缺乏法定程序和监督机制
- 土地出让金的收支管理和税收的征收管理都应遵循严格法定程序。若返还过程未经法定审批或缺乏有效监督机制，易引发权力滥用和腐败，这样的政策也是不合法的。比如，政府在没有经过任何审批程序的情况下，就擅自决定对某些企业返还土地出让金和税收，且没有建立相应的监督机制，这就容易导致权力滥用和腐败问题的发生。
返还目的不合法
- 将土地出让金和税收返还用于与公共利益无关的商业项目或个人利益输送，明显违背了政策的初衷和法律法规的要求，因此被视为不合法。例如，政府将土地出让金和税收返还给某些企业，用于这些企业的商业扩张或个人投资，这就违背了政策的初衷和法律法规的要求。
综合考量与建议
在判断政府承诺的土地出让金和税收全额返还的合法性时，应综合考虑政策的目的、程序的合规性、资金的实际用途以及相关法律法规的遵循情况。对于存在疑问的政策或承诺，建议直接向我咨询，我会根据具体情况提供专业的法律意见。
同时，政府应加强监管力度，确保土地出让金和税收返还政策的公平、透明和合规性，防止其被滥用或误用。只有这样，才能保障国家利益和公共利益的实现，促进经济的健康发展。