结论：交警在事故认定书未认定违法行为的情况下，仍以“未确保安全”为由罚款，可能存在合法性争议，需结合具体情形判断。以下是详细分析：

1. 事故认定书与行政处罚的逻辑关系

• 事故认定书的核心职能是划分事故责任，其依据是《道路交通安全法实施条例》第九十一条，主要分析各方行为对事故的作用及过错程度。
• 行政处罚（如罚款）的依据是《道路交通安全法》第八十七条，需以存在违法行为为前提。若事故认定书明确“无违法行为”，则处罚的合法性存疑，但需注意两种例外：
  • 事故认定书未穷尽所有违法情形：例如，事故认定书仅针对事故责任划分，未提及“未确保安全”这一广义违法行为（如未保持安全车距、未观察路况等）。
  • “未确保安全”属于结果性违法：若行为本身虽未直接违反具体条款（如超速、闯红灯），但因未尽安全义务导致事故，可能被认定为“其他过错”，此时处罚可能合法。

2. “未确保安全”的法律依据与适用条件

• 法律依据：《道路交通安全法》第二十二条第一款规定，机动车驾驶人需“按照操作规范安全驾驶、文明驾驶”。此条款为兜底性规定，常被用于处罚未直接违反具体规则但存在过失的行为。
• 适用条件：
  • 需证明驾驶人存在主观过失（如疏忽大意、未采取合理避险措施）；
  • 需证明该过失与事故或违法行为存在因果关系；
  • 处罚需与过错程度相当（如罚款金额需符合《道路交通安全法》第八十八条规定的幅度）。

3. 常见争议场景与合法性判断

• 场景1：事故认定书未提及“未确保安全”，但交警事后处罚
  • 若事故认定书已明确“无违法行为”，而交警以“未确保安全”为由处罚，可能违反“一事不再罚”原则（若事故责任与违法行为已一次性认定）。
  • 例外：若事故认定书仅针对事故责任，未涉及行政违法认定，交警可补充处罚，但需提供证据证明违法行为存在。
• 场景2：事故认定书认定“未确保安全”为事故原因，但未明确违法
  • 若“未确保安全”被认定为事故责任因素（如次要责任），但未明确违反具体条款，交警可能依据第二十二条处罚，此时需审查处罚决定书是否载明具体违法事实和依据。
• 场景3：事故认定书与处罚决定书矛盾
  • 若事故认定书排除违法行为，而处罚决定书认定违法，可能因证据不足或程序违法导致处罚被撤销（可申请行政复议或提起行政诉讼）。

4. 用户应对建议

• 核查处罚依据：要求交警出具处罚决定书，明确违法条款（如《道路交通安全法》第二十二条或具体条款）。
• 申请复议或诉讼：若认为处罚违法，可在60日内申请行政复议，或6个月内直接提起行政诉讼，重点审查：
  • 事故认定书与处罚决定书的逻辑一致性；
  • 交警是否提供充分证据证明“未确保安全”的具体行为及因果关系；
  • 处罚程序是否合法（如是否听取陈述申辩、是否超期处罚）。
• 证据固定：保存事故认定书、现场照片、行车记录仪视频等，证明自身无主观过错或已采取合理避险措施。

总结：事故认定书未认定违法行为时，交警以“未确保安全”罚款的合法性需结合具体证据和程序判断。若您认为处罚不当，建议通过法律途径主张权利，我可进一步协助分析证据链和诉讼策略。