行政协议的主体双方一般不可以都是行政机关，但在特定情况下，行政机关之间可以签订行政协议。以下是对这一问题的详细分析：
一、行政协议的基本定义与特征
行政协议，又称行政合同，是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。其核心特征在于，一方主体必须是行政机关，且协议目的在于实现公共利益或行政管理目标。
二、行政协议的主体要求
- 一方主体为行政机关：这是行政协议的基本特征之一。行政机关作为行政管理的主体，有权根据法律、法规的规定，与公民、法人或者其他组织签订行政协议，以实现特定的行政管理目标。
- 另一方主体为非行政机关：在通常情况下，行政协议的另一方主体是公民、法人或者其他组织，而非行政机关。这是因为行政协议的目的在于实现公共利益或行政管理目标，而行政机关之间通常通过行政命令、行政协调等方式进行管理，无需通过签订行政协议的方式。
三、行政机关之间签订行政协议的特殊情况
尽管行政协议的一方主体通常为非行政机关，但在特定情况下，行政机关之间也可以签订行政协议。这种情况通常发生在以下场景：
- 跨部门协作：当不同行政机关之间需要共同完成某项行政管理任务时，为了明确各自的权利义务，提高协作效率，可以签订行政协议。例如，环保部门与水利部门可以就水资源保护问题签订行政协议，共同制定保护措施和责任分工。
- 行政委托：在某些情况下，一个行政机关可能将其部分行政管理职能委托给另一个行政机关行使。为了明确委托事项、权限和责任等，双方可以签订行政协议。但需要注意的是，这种协议本质上属于行政委托关系，而非典型的行政协议。不过，从广义上讲，它仍然具有行政协议的某些特征。
- 政府间合作协议：在地方政府间或政府部门间，为了推动区域协调发展、实现资源共享等目的，也可以签订行政协议。这类协议通常涉及多个行政机关之间的合作与协调，具有明确的行政管理目标。
四、法律后果与注意事项
- 法律后果：行政机关之间签订的行政协议，一旦违反或未履行，可能引发行政争议或法律责任。因此，在签订协议时，双方应明确各自的权利义务、违约责任等条款，以确保协议的合法性和有效性。
- 注意事项：
- 合法性审查：行政机关在签订行政协议前，应对协议内容进行合法性审查，确保协议内容符合法律、法规的规定。
- 公开透明：行政协议涉及公共利益和行政管理目标，因此应保持公开透明，接受社会监督。
- 争议解决机制：在协议中应明确争议解决机制，如协商、调解、仲裁或诉讼等，以便在发生争议时能够及时、有效地解决。
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