行政协议的主体并不必须完全是行政机关，但必须至少有一方是行政机关或法律法规授权的组织。以下是对这一问题的详细分析：
一、行政协议主体的基本构成
行政协议是行政机关与公民、法人或其他组织之间为实现特定行政目的而订立的具有法律效力的协议。其主体构成具有特定性，主要包括：
行政机关：这是行政协议中最常见和最重要的主体。行政机关依法享有行政职权，能够以自己的名义行使行政职权，并独立承担由此产生的法律责任。例如，地方各级人民政府及其职能部门（如市自然资源和规划局、县民政局等）都可以作为行政协议的一方。
法律法规授权的组织：除了行政机关外，还有一些非国家机关的组织，依据法律、法规的授权，也能在特定范围内行使行政职权，并成为行政协议的主体。这些组织在法定授权范围内，可以以自己的名义行使行政职权，并承担相应的法律责任。例如，公立高等学校在学位授予方面，根据相关法律法规的授权，具有授予相应学位的权力，此时即成为行政主体，可以签订相关的行政协议。
二、行政协议主体的特殊性
主体的特定性：行政协议的主体必须至少有一方是行政机关或法律法规授权的组织。这是行政协议与民事合同的重要区别之一。民事合同的主体通常是平等的民事主体，而行政协议则体现了行政机关与行政相对人之间的管理与被管理关系。
内容的行政性：行政协议的内容必须涉及行政法上的权利义务关系，且协议的目的是为实现行政管理或公共服务目标。这也是判断某协议是否为行政协议的重要标准之一。
三、行政协议主体的识别与判断
在判断某协议是否为行政协议时，应重点关注以下三个方面：
签订协议的主体：是否包含行政机关或法律法规授权的组织。
协议内容：是否涉及行政法上的权利义务关系，如行政机关的监督检查权、变更或解除协议的权利等，以及行政相对人的履行义务、获得补偿或报酬的权利等。
协议目的：是否为实现行政管理或公共服务目标。例如，政府特许经营协议、土地征收补偿协议等，都是典型的行政协议。
四、特殊情况下的行政协议主体
有时行政机关会委托第三方签订协议，此时需透过第三方判断实质主体。如果第三方是受行政机关委托的，那么该协议仍视为行政协议，其法律后果由委托的行政机关承担。
五、法律依据
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条：“行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。”这一规定明确了行政协议的主体构成和性质特征。
总结与建议：
行政协议的主体具有特定性，必须至少有一方是行政机关或法律法规授权的组织。在签订和履行行政协议时，双方应明确各自的权利义务关系，确保协议内容的合法性和有效性。如果遇到相关法律问题或纠纷，可以直接向我咨询，我会根据具体情况提供专业的法律建议和帮助。