结论：在行政处罚程序中，若未发出行政执法协助通知书，是否可以直接作出复函，需根据具体情况及复函的性质和目的来判断。一般情况下，若复函仅是对某些事实的确认或对程序性问题的回应，且不涉及对当事人权利义务的最终处分，那么即使没有行政执法协助通知书，行政机关也可能直接作出复函。但若复函内容涉及对当事人权利义务的实质性影响，则应遵循更严格的程序要求，包括可能需要的行政执法协助。
分析说明：
行政执法协助通知书的性质与作用：
- 行政执法协助通知书通常是行政机关在执法过程中，因需要其他机关或单位的协助（如调查取证、技术鉴定等）而发出的正式文书。它体现了行政机关之间的协作与配合，是确保执法活动顺利进行的重要手段。
复函的性质与目的：
- 复函是行政机关对外部请求或询问的书面回复。其性质和目的多种多样，可能涉及对事实的确认、对程序性问题的回应、对政策法规的解释等。
- 若复函仅是对某些事实的简单确认或对程序性问题的直接回应，且不涉及对当事人权利义务的实质性影响，那么行政机关在掌握足够信息的情况下，可能无需发出行政执法协助通知书即可直接作出复函。
程序要求与权利保障：
- 行政处罚程序必须遵循法定程序要求，以确保当事人的合法权益得到充分保障。这包括告知当事人拟作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，听取当事人的陈述和申辩，以及在必要时举行听证等。
- 若复函内容涉及对当事人权利义务的实质性影响（如确认违法行为、决定处罚措施等），则应视为具体行政行为的一部分，必须遵循更严格的程序要求。这可能包括发出行政执法协助通知书以获取必要的证据或信息，确保复函内容的准确性和合法性。
特殊场景：
- 在某些紧急情况下，为了及时制止违法行为或防止损害扩大，行政机关可能需要在未发出行政执法协助通知书的情况下直接作出复函。但这种情况下，复函的内容应严格限于紧急措施或临时性安排，且事后应及时补办相关手续。
行动建议：
- 对于行政机关：在作出复函前，应仔细评估复函的性质和目的，以及是否涉及对当事人权利义务的实质性影响。若涉及实质性影响，应确保遵循法定程序要求，包括可能需要的行政执法协助。
- 对于当事人：若收到行政机关的复函且认为其内容涉及自身权利义务的实质性影响，应仔细审查复函的合法性和合理性。如有异议，可依法申请行政复议或提起行政诉讼以维护自身权益。
法律依据：
- 虽然直接针对此问题的具体法律条款可能因地区和具体情境而异，但一般可参照《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规中关于行政处罚程序、行政机关协作与配合以及当事人权利保障的规定。这些法律法规共同构成了行政处罚程序的基本框架和原则要求。