结论：村民代表一般不能直接代表村民对外发包已完全承包到户的土地，除非获得村民明确授权或符合法定程序。以下从不同角度展开分析：

1. 从土地承包经营权的角度
   根据《农村土地承包法》规定，土地承包经营权属于承包农户，农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式。村民代表作为集体经济组织成员的代表，无权擅自处分农户的土地承包经营权。若村民代表未经承包农户书面委托或授权，擅自对外发包土地，可能构成无权处分，发包合同效力存在瑕疵（如可撤销或无效）。

2. 从村民自治程序的角度
   若涉及集体土地整体对外发包（如集体统一经营的土地），需按《村民委员会组织法》规定，经村民会议或村民代表会议三分之二以上成员同意，并报乡镇政府批准。但已承包到户的土地不属于集体统一经营范畴，村民代表会议无权直接决定发包，否则可能侵犯农户承包权。

3. 例外情形：合法授权或法定程序

   • 农户书面授权：若承包农户通过书面委托明确授权村民代表代为发包，且授权范围、期限清晰，村民代表可依法行使代理权。
     
   • 集体收回土地后的发包：若因公共利益需要（如修路、建校），集体依法收回土地并给予补偿后，可按法定程序重新发包，但需严格履行收回程序（如提前通知、听证、补偿等）。

4. 法律风险提示

   • 村民代表擅自发包可能引发纠纷，承包农户可主张合同无效并要求赔偿损失。
     
   • 若发包行为涉及贪污、挪用等职务犯罪，相关责任人可能承担刑事责任。
     
   • 建议发包前通过村民会议形成决议，并由承包农户签署书面同意文件，确保程序合法。

建议：若需对外发包已承包到户的土地，应先与承包农户协商一致，取得书面授权或通过村民会议形成合法决议，避免法律风险。如有具体操作疑问，可进一步向我咨询细节。