结论：在有承租人的被征收房屋协商不成的情况下，仅做出房屋调换的补偿决定是否合法，需根据具体情况判断。若该决定未充分考虑承租人的合法权益，尤其是未对承租人进行合理补偿，则可能不合法。

分析：

1. 承租人的权益保护：

   • 在房屋征收过程中，承租人作为房屋的实际使用人，其合法权益应受到保护。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规，征收房屋应当给予公平、合理的补偿，这包括对房屋所有权人的补偿，也应当考虑到承租人的合法权益。
   • 如果征收决定仅提供房屋调换，而未对承租人因征收导致的搬迁、临时安置等损失进行补偿，或者未考虑承租人在原房屋中的装修、设备等投入，那么这样的补偿决定可能不足以保障承租人的合法权益。

2. 补偿决定的合法性审查：

   • 补偿决定的合法性不仅取决于其形式上的合法性，如是否由有权机关作出、是否遵循了法定程序等，还取决于其实质上的合法性，即是否公平、合理地补偿了被征收人及承租人的损失。
   • 如果补偿决定仅提供房屋调换，而未对承租人进行任何形式的补偿，或者补偿明显不合理，那么承租人有权依法提出异议，并可以通过行政复议或行政诉讼等途径维护自己的合法权益。

3. 实际操作中的建议：

   • 对于承租人而言，在面临房屋征收时，应积极与房屋所有权人及征收部门沟通，明确自己的权益和补偿要求。
   • 如果认为补偿决定不合理或未充分考虑自己的权益，承租人可以及时咨询专业律师，了解自己的法律途径和维权策略。
   • 在必要时，承租人可以通过行政复议或行政诉讼等途径，对补偿决定提出异议，要求征收部门重新作出公平、合理的补偿决定。

可能的法律后果：

• 如果补偿决定被认定为不合法，征收部门可能需要重新作出补偿决定，以充分保障承租人的合法权益。
• 承租人如果因征收而遭受损失，且未得到合理补偿，有权依法要求征收部门进行赔偿。

进一步思考：

• 在实际操作中，房屋征收补偿往往涉及复杂的法律关系和利益博弈。因此，对于承租人而言，了解自己的法律权益和维权途径至关重要。
• 同时，征收部门在作出补偿决定时，也应充分考虑承租人的合法权益，确保补偿决定的公平性和合理性。这不仅可以减少法律纠纷和诉讼成本，也有助于维护社会稳定和和谐。

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