责令退还土地在特定情况下可构成行政处罚的一部分，但在其他情境下可能仅作为行政管理措施或行政命令，其性质取决于伴随的措施、行为的违法性以及法律法规的具体规定。以下是对此问题的详细分析：
一、责令退还土地作为行政处罚的情况
法律依据：
- 根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，如第七十七条、第八十一条和第八十二条，对于非法占用土地、未经批准擅自占用土地或违反土地利用总体规划等行为，自然资源主管部门有权责令退还非法占用的土地，并可能伴随罚款、没收违法所得、限期拆除或没收建筑物等处罚措施。
行政处罚的特征：
- 行政制裁性：责令退还土地作为对违法行为的一种惩戒，使当事人承担不利的法律后果，体现了行政制裁性。
- 违反行政管理秩序：该措施通常针对违反土地管理法律法规和行政管理秩序的行为，如未经批准擅自占用土地。
- 行政机关作出：由具有土地管理职权的行政机关，如自然资源主管部门，依据法定程序作出。
实际应用：
- 在实践中，如果当事人因非法占用土地被责令退还，且该行为被认定为违法，那么责令退还土地就构成了行政处罚的一部分。例如，某企业未经批准擅自占用集体土地建设厂房，自然资源主管部门在调查确认后，责令其退还土地并处以罚款，此时责令退还土地就属于行政处罚。
二、责令退还土地作为行政管理措施或行政命令的情况
非违法性行为：
- 当政府因土地使用权到期、合规使用但需调整用地等原因要求当事人退还土地，且未伴随罚款、警告等其他行政处罚措施时，此行为更偏向于行政管理措施或行政命令。
基于合同、政策或管理需要：
- 在这种情况下，责令退还土地主要是基于合同、政策或管理需要，而非对违法行为的直接制裁。例如，政府因城市规划调整需要收回某块土地的使用权，此时责令原土地使用者退还土地就属于行政管理措施。
三、综合判断与建议
综合判断：
- 要准确判断责令退还土地是否为行政处罚，需考虑伴随的措施（如是否伴有罚款、没收违法所得等）、行为的违法性（如是否涉及非法占用土地等违法行为）以及法律法规的具体规定。
法律建议：
- 对于面临责令退还土地要求的当事人，应首先了解该要求的性质及其法律后果。如果认为该要求存在争议或不合理，可以寻求法律帮助，通过法律途径维护自己的合法权益。
- 在处理相关事务时，应充分考虑法律法规的具体规定和实际情况，确保合法合规地应对和处理。例如，在土地使用前应咨询专业法律人士，了解相关法律规定，避免违法行为带来的法律风险和经济损失。
举例说明：假设某村民未经批准擅自占用了村里的集体土地用于建设住宅，自然资源主管部门在调查确认后，责令其退还土地并处以罚款。此时，责令退还土地就构成了行政处罚的一部分，因为该行为违反了土地管理法律法规，且伴随了罚款等处罚措施。而如果政府因城市规划调整需要收回某块已经合法使用的土地，此时责令原土地使用者退还土地则属于行政管理措施，因为该行为并非基于违法行为，而是基于城市规划的需要。
如有任何疑问或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询。