国有控股企业能否直接发包工程需分情况讨论，关键取决于企业性质、发包程序合规性及是否涉及必须招标项目。具体分析如下：

1. 若企业为非必须招标项目，且内部决策程序合规，可直接发包
   根据《企业国有资产交易监督管理办法》第48条，国有控股企业非必须招标项目（如工程金额未达法定招标标准、使用非国有资金等），可通过内部决策程序（如董事会决议、总经理办公会审批）直接发包。但需注意：

   • 发包对象需具备相应资质（如施工总承包资质）；
     
   • 合同条款需符合《民法典》合同编要求，避免显失公平或违法条款；
     
   • 若涉及关联交易（如发包给控股股东子公司），需按《公司法》第216条履行关联交易披露及回避程序。

2. 若项目属于必须招标范围，必须通过招标程序发包
   根据《招标投标法》第3条，必须招标项目包括：

   • 大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益项目；
     
   • 全部或部分使用国有资金投资或国家融资项目；
     
   • 使用国际组织或外国政府贷款、援助资金项目。
     若项目符合上述情形，国有控股企业需通过公开招标或邀请招标程序发包，否则可能面临：
     
   • 合同无效（《招标投标法》第53条）；
     
   • 对直接负责的主管人员和其他责任人员给予行政处分（《招标投标法》第65条）；
     
   • 若涉及串通投标、行贿等违法行为，可能承担刑事责任（《刑法》第223条、第389条）。

3. 特殊情形：通过产权交易机构公开竞价发包
   若工程发包涉及企业资产转让（如将在建工程整体转让），根据《企业国有资产交易监督管理办法》第13条，需通过产权交易机构公开竞价，而非直接发包。

实务建议：

• 发包前需核查项目是否属于必须招标范围（可参考《必须招标的工程项目规定》第5条）；
  
• 完善内部决策程序，留存董事会决议、审批文件等证据；
  
• 关联交易需提前披露并履行回避程序；
  
• 招标项目需严格遵守评标委员会组建、中标公示等程序。
  

若您有具体项目需进一步分析，可直接向我咨询，我会结合项目金额、资金来源、企业章程等细节为您制定合规方案。