制定行政法规既是行政手段，也是法律手段，但更侧重于法律手段的范畴。以下从不同角度进行详细分析：

1. 从行政手段的角度来看：

   • 行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作而制定的，它体现了国务院作为最高国家行政机关的行政权力和管理职能。行政法规的制定和实施，是为了实现国家的行政管理目标，维护社会秩序和公共利益，这体现了其行政手段的一面。
   • 例如，国务院制定的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等，就是为了规范道路交通秩序，保障交通安全，这显然是行政管理的需要，体现了行政手段的特点。

2. 从法律手段的角度来看：

   • 行政法规是根据宪法和法律制定的，具有法律效力，是国家法律体系的重要组成部分。行政法规的制定必须遵循法定程序，其内容也不得与宪法和法律相抵触，这体现了其法律手段的一面。
   • 行政法规的效力位阶仅次于宪法和法律，是国家行政机关进行行政管理活动必须遵循的重要规范。它对于保障国家行政管理的有序进行、推动社会发展等方面发挥着关键作用，这进一步体现了其法律手段的重要性。
   • 例如，国务院制定的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》等，就对市场主体的登记管理进行了明确的规范，这些规范具有法律效力，必须得到遵守和执行，这体现了行政法规作为法律手段的特点。

3. 综合分析：

   • 制定行政法规虽然涉及行政管理的需要，但其本质上是依据宪法和法律进行的立法活动，其制定过程、内容、效力等方面都体现了法律手段的特点。因此，在更侧重于法律属性的分类下，制定行政法规更倾向于被视为法律手段。
   • 同时，行政法规作为国务院制定的重要法律规范，其制定和实施也体现了国务院的行政权力和管理职能，但这并不改变其作为法律手段的本质。行政法规的制定和实施，既是为了实现行政管理目标，也是为了维护法律秩序和公共利益。

总结与建议：

• 制定行政法规在本质上更侧重于法律手段的范畴，它体现了国务院依据宪法和法律进行立法活动的权力。
• 在实际应用中，我们应当严格遵守行政法规的各项规定，共同维护国家行政管理的秩序和稳定。
• 如果您对行政法规的制定、实施或相关法律问题有进一步的疑问或需要法律帮助，可以直接向我咨询，我将根据您的具体情况提供专业的法律意见。