结论：行政机关的事业单位编制未招人，而全部使用下属企业人员9人，这一做法是否合法，需根据具体情况来判断，但通常情况下可能存在不合法或违规的风险。以下从不同角度进行分析：
一、编制管理与人员招聘的法律规定
编制管理原则：
- 行政机关和事业单位的人员编制通常受到严格的法律和管理规定约束，旨在确保公共资源的合理配置和高效使用。
- 编制的设定、调整和使用需遵循相关法律法规，如《事业单位人事管理条例》等，这些规定明确了编制管理的原则、程序和要求。
人员招聘规定：
- 事业单位招聘人员应当遵循公开、平等、竞争、择优的原则，按照规定的程序进行。
- 招聘计划需报经相关部门批准，招聘过程需公开透明，确保公平公正。
二、使用下属企业人员的情况分析
可能存在的违规点：
- 编制空置与人员混用：如果事业单位编制空置，却未按照规定招聘人员，而是全部使用下属企业人员，这可能违反了编制管理的原则，导致公共资源的不合理配置。
- 劳动关系与身份混淆：下属企业人员与事业单位在劳动关系、薪酬福利、管理考核等方面可能存在差异。将下属企业人员全部用于事业单位工作，可能引发劳动关系混乱、身份混淆等问题，损害员工的合法权益。
- 程序违规：如果未按照规定的程序进行人员招聘和调配，而是擅自使用下属企业人员，这可能违反了相关法律法规和程序要求，构成违规行为。
合法性的例外情况：
- 临时借用或支援：在特定情况下，如事业单位面临紧急任务或人员短缺时，可能临时借用下属企业人员支援工作。但这种情况需符合相关规定，如经过批准、明确借用期限和条件等。
- 特殊项目或合作：如果事业单位与下属企业存在特殊项目或合作，需要共同使用人员，且这种使用方式符合相关法律法规和合同约定，那么可能构成合法行为。
三、法律后果与建议
法律后果：
- 如果行政机关的事业单位编制未招人而全部使用下属企业人员，且这种行为违反了相关法律法规和程序要求，那么可能面临法律责任，如被责令改正、受到行政处罚等。
- 同时，这种行为还可能损害员工的合法权益，引发劳动争议和纠纷。
建议：
- 遵守法律法规：行政机关和事业单位应严格遵守相关法律法规和程序要求，确保人员招聘和调配的合法性和合规性。
- 加强内部管理：建立健全内部管理制度，明确人员招聘、调配、使用等流程和要求，防止违规行为的发生。
- 及时咨询与整改：如果发现存在违规行为或潜在风险，应及时咨询专业律师或相关部门，并采取措施进行整改和纠正。
如有任何法律疑问或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询，我将根据您的具体情况提供专业的法律意见和解决方案。