400万以下的工程可以公开招标，但并非必须公开招标。具体分析如下：

1. 法规依据：

   • 根据《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会第16号令），施工单项合同估算价在400万元人民币以上的工程建设项目必须招标。然而，该规定并未明确400万元以下的工程项目必须如何进行招标。
   • 《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例提供了招标的一般框架和规则，但同样没有强制要求400万元以下的工程必须公开招标。

2. 招标方式的选择：

   • 对于400万元以下的工程项目，招标人可以自主选择招标方式，包括公开招标或邀请招标。
   • 若选择邀请招标，必须符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八条关于邀请招标的相关规定，即技术复杂、有特殊要求或受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择，或者采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大等情形。

3. 实际操作建议：

   • 在实际操作中，招标人应根据项目的具体情况、市场条件以及自身需求来选择合适的招标方式。
   • 若项目技术简单、市场竞争充分，且公开招标成本不高，那么公开招标可能是一个更好的选择，因为它能够吸引更多的投标人参与，提高竞争性和透明度。
   • 若项目具有特殊性或市场条件有限，邀请招标可能更为合适，因为它能够更直接地与目标投标人进行沟通，提高招标效率。

综上所述，400万元以下的工程项目可以公开招标，但并非必须如此。招标人应根据项目的具体情况和自身需求来选择合适的招标方式。如有任何疑问或需要进一步的法律咨询，请直接向我提问。