行政法规确实属于立法范畴，但它是我国立法体系中的一个特定层次。以下从多个角度为你详细解释：

1. 立法体系的层次划分
   根据《立法法》的规定，我国的立法体系由不同层级的规范性文件构成，包括法律、行政法规、地方性法规、规章等。其中：

   • 法律：由全国人民代表大会及其常务委员会制定，效力层级最高；
     
   • 行政法规：由国务院制定，效力仅次于法律，用于执行法律的规定或履行宪法规定的行政管理职权；
     
   • 地方性法规、规章等：由地方人大或政府制定，效力层级更低。
     行政法规作为国务院制定的规范性文件，明确属于立法体系的一部分。

2. 行政法规的立法权限与程序
   行政法规的制定需严格遵循《立法法》和《行政法规制定程序条例》的规定：

   • 权限依据：国务院可根据宪法和法律制定行政法规，例如为执行《环境保护法》而制定《排污许可管理条例》；
     
   • 程序要求：需经过立项、起草、审查、决定与公布等环节，且通常需向社会公开征求意见，确保立法程序的正当性。
     这些程序要求与法律的制定程序类似，体现了行政法规的立法属性。

3. 行政法规与“立法”的实质关联
   从立法本质看，立法是“国家创制法律规范的活动”，而行政法规的核心功能是：

   • 细化法律原则：将法律中的原则性规定转化为具体操作规则（如《行政处罚法》授权国务院制定具体实施细则）；
     
   • 填补法律空白：在法律未覆盖的领域先行制定规则（如《政府信息公开条例》规范行政透明度）。
     这种“创制规范”的行为，正是立法的核心特征。

4. 与地方性法规、规章的区分
   虽然行政法规、地方性法规、规章均属立法范畴，但它们的效力层级和制定主体不同：

   • 行政法规由国务院制定，全国范围内有效；
     
   • 地方性法规由地方人大制定，仅在本行政区域内有效；
     
   • 规章由地方政府或国务院部门制定，效力层级最低。
     行政法规因制定主体层级高、适用范围广，在立法体系中具有重要地位。

总结：行政法规是国务院依据宪法和法律制定的规范性文件，属于我国立法体系中的第二层级。它通过严格的立法程序创制规则，具有填补法律空白、细化法律原则的功能，因此完全符合“立法”的定义。若你遇到行政法规适用或合法性审查的问题，可直接向我咨询，我会结合具体案情为你分析。