关于发包人是否应在28天前退还承包人履约保函的问题，这并非一个绝对固定的时间要求，而是需要根据双方签订的合同具体条款以及相关法律法规来综合判断。以下是我从不同角度为你进行的分析：

1. 合同约定优先：

   • 在建设工程合同中，发包人和承包人通常会就履约保函的退还时间、条件等事项进行明确约定。如果合同中明确规定了发包人应在某个特定时间点（如工程竣工验收合格后28天内）退还履约保函，那么发包人应当按照合同约定履行义务。
   • 法律建议：首先，你需要仔细审查双方签订的建设工程合同，特别是关于履约保函退还的条款。如果合同中有明确约定，那么发包人应按照约定时间退还保函。

2. 法律法规的补充作用：

   • 如果合同中没有明确约定履约保函的退还时间，或者约定不明确，那么就需要参考相关法律法规的规定。然而，就目前我所知的法律法规而言，并没有直接规定发包人必须在28天前退还承包人履约保函的具体时间要求。
   • 法律背景：在建设工程领域，履约保函通常作为承包人履行合同义务的一种担保方式。其退还时间往往与工程的进度、质量、验收等环节紧密相关。因此，在没有合同明确约定的情况下，发包人可能会根据工程的实际情况和双方协商的结果来决定退还保函的时间。

3. 实际履行中的灵活处理：

   • 在实际履行过程中，由于建设工程的复杂性和不确定性，发包人和承包人可能会根据工程的实际情况对履约保函的退还时间进行灵活处理。例如，如果工程提前竣工且质量合格，发包人可能会提前退还保函；如果工程存在质量问题或需要延期验收，发包人可能会相应延迟退还保函的时间。
   • 法律建议：如果双方在合同履行过程中对履约保函的退还时间产生争议，建议首先通过友好协商的方式解决。如果协商不成，可以依据合同中的争议解决条款（如仲裁或诉讼）来寻求法律救济。

4. 可能的法律后果：

   • 如果发包人未按照合同约定或法律法规的规定退还履约保函，承包人可能会因此遭受经济损失（如保函费用、利息损失等）。在这种情况下，承包人有权要求发包人承担违约责任，并赔偿因此造成的损失。
   • 法律建议：作为承包人，如果发现发包人未按时退还履约保函，应及时与发包人沟通并保留相关证据（如合同、保函、沟通记录等）。如果沟通无果，可以考虑通过法律途径来维护自己的合法权益。

总结来说，发包人是否应在28天前退还承包人履约保函并没有一个固定的答案。它取决于双方签订的合同具体条款、相关法律法规的规定以及工程的实际情况。如果你对此有进一步的疑问或需要具体的法律建议，请直接向我咨询。