在行政案件中，指认照片并不必须制作指认笔录，但制作指认笔录是更为规范和推荐的做法。以下从多个角度对此问题进行详细分析：

一、法律规范层面

虽然现行法律法规并未明确规定行政案件中指认照片必须制作指认笔录，但《公安机关办理行政案件程序规定》等相关法规强调了证据收集的合法性和规范性。指认笔录作为证据的一种形式，能够详细记录指认过程、指认人、被指认对象等关键信息，有助于确保指认的准确性和可靠性。因此，从法律规范的角度来看，制作指认笔录是更为严谨和规范的做法。

二、证据效力层面

1. 指认笔录的证据效力：指认笔录作为书面证据，具有较高的证据效力。它能够直接证明指认人对被指认对象的识别情况，为案件的调查和审理提供有力支持。
2. 指认照片的证据效力：指认照片本身也具有一定的证据效力，但它更多地是作为辅助证据使用。在没有指认笔录的情况下，指认照片可能难以单独证明指认人的识别情况，尤其是当指认照片存在模糊、不清晰等问题时。

三、实际操作层面

1. 制作指认笔录的必要性：在实际操作中，为了确保指认的准确性和可靠性，以及为后续的案件调查和审理提供有力支持，制作指认笔录是必要的。指认笔录能够详细记录指认过程，包括指认人的陈述、被指认对象的特征、指认环境等信息，有助于还原指认现场情况。
2. 不制作指认笔录的风险：如果不制作指认笔录，仅依靠指认照片作为证据，可能会面临证据不足或证据效力不高的问题。在案件调查和审理过程中，这可能导致指认的准确性受到质疑，甚至影响案件的公正处理。

四、特殊情况考虑

在某些特殊情况下，如指认人因特殊原因无法制作指认笔录（如语言障碍、智力障碍等），或者指认过程非常简单明了（如指认现场监控视频中的嫌疑人），可能可以考虑不制作指认笔录。但即便如此，也应尽可能通过其他方式（如录音、录像等）记录指认过程，以确保指认的准确性和可靠性。

建议：在行政案件中，为了确保指认的准确性和可靠性，以及为后续的案件调查和审理提供有力支持，建议尽可能制作指认笔录。如果确实存在无法制作指认笔录的特殊情况，也应通过其他方式记录指认过程，并确保相关证据的合法性和规范性。如有任何法律疑问或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询。