建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保，这是法律明确规定的义务，但具体实施中可能因合同约定、地方政策、工程项目性质及发包人信用状况等因素有所不同。以下是对这一问题的详细分析：
一、法规依据与强制性要求
《保障农民工工资支付条例》第二十四条：明确规定建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。这一规定旨在通过法律手段确保工程款的按时足额支付，有效防范工程款拖欠风险，保障施工单位和农民工的合法权益。
地方政策与示范文本：部分地区政府为规范建筑市场秩序，出台文件明确规定政府投资项目或一定规模以上的工程项目，建设单位必须提供工程款支付担保。同时，《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）也规定，若发包人要求承包人提供履约担保，则发包人也应向承包人提供支付担保，形成对等要求。
二、工程款支付担保的定义与目的
工程款支付担保是指建设单位与银行业金融机构、工程担保公司等第三方担保机构签订担保合同，由担保机构向施工单位保证，当建设单位不履行工程价款支付义务时，由担保机构按照约定履行支付义务或承担责任。其目的在于平衡建设工程承发包双方的权利义务关系，保障施工单位资金周转，进而促进建筑市场的健康、有序发展。
三、未提供担保的法律后果
限制新建项目：未按规定提供工程款支付担保的建设单位，可能会受到县级以上地方人民政府的限制，禁止其新建项目。
信用记录公示：未提供担保的行为将被记入信用记录，并纳入国家信用信息系统进行公示，对建设单位的信誉造成不良影响。
行政处罚：相关部门可以责令未提供担保的建设单位限期改正；逾期不改正的，将责令项目停工，并处以5万元以上10万元以下的罚款。
四、实际操作中的考量因素与例外情况
工程项目性质：大型、复杂的工程项目或政府投资项目更可能需要支付担保以确保资金安全。
发包人信用状况及履约能力：发包人的信用记录和履约历史是评估是否需要支付担保的重要因素。若发包人信用良好、履约能力强，则可能无需额外提供支付担保。
合同双方的约定：双方可在合同中明确是否要求支付担保及其具体条款。若合同未约定且当地无强制性政策要求，则工程款支付担保可能非必须。
小型工程或双方自行协商的工程：在这类工程中，若合同未约定且当地无强制性政策要求，工程款支付担保则非必须。但即便如此，从保障施工单位和农民工合法权益的角度出发，建议建设单位仍考虑提供支付担保。
五、建议与总结
建设单位向施工单位提供工程款支付担保是法律明确规定的义务，也是保障建筑市场健康有序发展的重要措施。在实际操作中，建议建设单位根据工程项目性质、当地政策及自身实际情况，合理确定是否需要设置支付担保。同时，为确保决策合法、有效，建议建设单位在设置支付担保前咨询专业律师意见。
若您在工程款支付担保方面有任何疑问或需要进一步的法律帮助，请随时向我咨询。