公安不能仅凭事先告知就做出“现有证据无法证实违法事实发生”的不予行政处罚决定书。以下是对此问题的详细分析：
一、不予行政处罚决定书的作出依据
根据《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律法规，公安机关在作出不予行政处罚决定时，必须基于充分的证据和事实依据。如果现有证据确实无法证实违法事实的发生，公安机关可以依法作出不予行政处罚的决定。然而，这一决定的作出必须建立在严谨的证据收集和审查基础之上，而非仅仅依据事先的告知或当事人的陈述。
二、事先告知的法律意义
事先告知是公安机关在行政处罚程序中的一个重要环节，它要求公安机关在作出行政处罚决定前，将拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据告知当事人，并告知当事人有权进行陈述和申辩。这一程序的目的在于保障当事人的知情权、陈述权和申辩权，确保行政处罚的公正性和合法性。但事先告知本身并不构成作出不予行政处罚决定的充分依据。
三、不予行政处罚决定书的作出程序
证据收集与审查：公安机关在接到报案或发现违法行为后，应依法进行调查取证，收集与案件相关的证据材料。在审查证据时，应确保证据的合法性、真实性和关联性。
事实认定：基于收集到的证据，公安机关应对案件事实进行认定。如果现有证据确实无法证实违法事实的发生，公安机关应依法作出不予行政处罚的决定。
决定作出与送达：公安机关在作出不予行政处罚决定后，应及时将决定书送达当事人，并告知当事人有权申请行政复议或提起行政诉讼。
四、可能存在的法律风险
如果公安机关仅凭事先告知就作出不予行政处罚的决定，而未进行充分的证据收集和审查，可能会面临以下法律风险：
程序违法：违反行政处罚法规定的程序要求，可能导致行政处罚决定被撤销或确认违法。
证据不足：在后续的行政复议或行政诉讼中，如果当事人提出异议并证明公安机关的证据不足，可能导致不予行政处罚决定被撤销。
法律责任：如果公安机关的违法行为给当事人造成损害，还可能面临国家赔偿等法律责任。
五、建议与措施
加强证据收集：公安机关在接到报案或发现违法行为后，应立即展开调查取证工作，确保证据的充分性和合法性。
严格程序要求：在作出不予行政处罚决定前，应依法履行事先告知、听取当事人陈述和申辩等程序要求。
强化内部监督：公安机关应建立健全内部监督机制，对不予行政处罚决定的作出过程进行监督和审查，确保决定的合法性和公正性。
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