为了政府升规虚构业务开具发票，即使未造成税款流失，也可能被定性为虚开。下面是对此问题的详细分析：

一. 虚开发票的定义与法律规定

1. 定义：虚开发票通常指的是开具与实际经营业务情况不符的发票，包括但不限于虚开金额、虚开品名、虚开数量等。
2. 法律规定：根据《中华人民共和国发票管理办法》及相关法律法规，虚开发票是违法行为，无论是否造成税款流失，都可能受到法律制裁。

二. 虚构业务开具发票的性质

1. 虚构业务：虚构业务本身即意味着该业务并未真实发生，因此基于该业务开具的发票自然属于虚开发票。
2. 未造成税款流失：虽然未造成税款流失可能在一定程度上减轻了违法行为的后果，但并不能改变虚开发票这一违法行为的本质。

三. 法律后果与风险

1. 法律后果：根据虚开发票的严重程度和具体情节，可能面临罚款、税务行政处罚、甚至刑事责任等法律后果。
2. 风险：即使未造成税款流失，虚构业务开具发票也可能引发税务部门的调查和审计，进而暴露其他潜在的税务问题或违法行为。

综上所述，为了政府升规虚构业务开具发票，即使未造成税款流失，也符合虚开发票的定义，并可能面临相应的法律后果。因此，我建议企业应严格遵守相关法律法规，避免任何形式的虚开发票行为。如有进一步需要，您可以继续咨询我。